Interview mit Kommunalexperte Inho Gebhardt : "Acht Kreise in Brandenburg sind genug"

In Brandenburg wird die Bevölkerung voraussichtlich drastisch zurückgehen. Das ist ein Grund für notwendige Verwaltungsreformen, meint Inho Gebhardt, Professur für Rechts- und Einsatzwissenschaften. Im Interview erklärt er, warum die neuen Kreise zudem auf Berlin zugeschnitten sein sollen.

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Herr Gebhardt, Brandenburg ist ein weiträumiges Flächenland. Reichen sieben Kreise und Potsdam als einzige kreisfreie Stadt wirklich aus, wie Sie in Ihrem Modell empfehlen?

Ja, acht Kreise sind künftig genug. Mehr sind für ein Land wie Brandenburg langfristig auch nicht nötig, um auf dieser kommunalen Ebene professionelle Verwaltung in guter Qualität zu gewährleisten.

Das sehen viele anders.

Mag sein. Aber man darf nicht vergessen, warum Verwaltungsreformen  in Brandenburg überhaupt erforderlich sind. Die demografische Entwicklung, der prognostizierte, drastische Rückgang der Bevölkerung besonders in den Regionen fern von Berlin, zwingen zu Veränderungen. Gegen die Demografie ist kein Kraut gewachsen.

Was waren die Kriterien für Ihr Kreismodell „7 plus 1“?  

Da spielen viele Faktoren eine Rolle. Diese neuen Kreise hätten eine Größe, die langfristig gewährleistet, dass die Aufgaben effektiv und effizient erfüllt werden können. Wo es möglich ist, werden Gebiete des engeren Verflechtungsraumes um Berlin mit äußeren Räumen zusammengeführt, wodurch auch eine Art er also innerkreislicher Finanzausgleich erzeugt werden kann. Hierdurch wird ein gewisser Ausgleich zu den in den Berlin-nahen und fernen Regionen sehr unterschiedlich verteilten Entwicklungschancen erzeugt, die Lasten werden besser und auf breitere Schultern verteilt. Hinzu kommt, dass große Landkreise ein Verwaltungs-Gegengewicht zur Metropole Berlin bildeten.

Was hat denn Berlin damit zu tun?

Ich weiß, das wird nicht gern gehört: Es ist ja durchaus möglich, dass Berlin-Brandenburg irgendwann wieder als Einheit, als gemeinsames Bundesland, diskutiert wird, auch wenn die Kleinstaaterei in Deutschland eine lange Tradition hat. Auch mit Blick hierauf ist es sinnvoll, wenn es auf brandenburgischer Seite starke Kommunalkörperschaften gibt, die ein Gegengewicht zur Großstadt bilden. Der Auftrag an die Enquete sah im Übrigen ausdrücklich vor, diese Entwicklungsoption im Blick zu behalten. 

Auffällig ist, dass Sie im Nordwesten die Prignitz mit dem Havelland verbinden.

Mit diesem Nord-West-Kreis würde der Versuch unternommen, auch die strukturell schwächere Prignitz mit dem engeren Verflechtungsraum zusammenzuführen. Sonst wird man vermutlich dauerhaft Probleme haben, diese Region finanziell und auch sonst zu versorgen. Allerdings hätte ein solcher Kreis eine sehr große Fläche und auch mehr Einwohner als andere. Wie gesagt, es ist ein Modell, eine Diskussionsgrundlage, und ich habe immer für differenzierende Lösungsansätze plädiert, die der Vielfalt des Landes gerecht werden.

Warum wollen Sie in der Lausitz nicht nur bestehende Kreise zusammenlegen, sondern teilweise auch auf die neuen Großkreise aufteilen?

Der Grundsatz sollte natürlich sein, Neugliederungen innerhalb bestehender Grenzen durchzuführen, um komplizierte Personal- und Vermögensaufteilungen zu vermeiden. Man denke nur an die kommunalen Kreditinstitute. Mit einem neuen Lausitz-Kreis um Cottbus würde man berücksichtigen, dass das sorbische Siedlungsgebiet zusammengehört. Es macht keinen Sinn, dass eine solche kulturell gewachsene Region dauerhaft durch drei Kreisverwaltungen verwaltet wird. Das Problem ist, dass bei der letzten Kreisgebietsreform in Brandenburg in den Jahren 1993/1994 auf soziokulturelle, historische, landsmannschaftliche Aspekte keine  Rücksicht genommen wurde. Diese sind inzwischen aber Standard für solche Gebietsreformen, und deren Beachtung ist vom Verfassungsgericht ausdrücklich gefordert. Der Gesetzgeber ist gehalten, dies zu beachten.

Die neue Kreisgebietsreform sorgt schon jetzt für Unruhe, löst Ängste im Land aus. Sind die Sorgen vor längeren Wegen, vor einem Identitätsverlust berechtigt?

Landkreise stiften kaum Identität. Das hat  auch eine Umfrage für die Enquete-Kommission des Landtages gezeigt. Die Leute identifizieren sich vor allem mit der Gemeinde, mit der Stadt, in der sie leben, und mit dem Land Brandenburg. Die Kreise sind wichtiger als funktionierende Verwaltungen, die innerhalb einer angemessenen Zeit fundierte Behördenentscheidungen treffen müssen. Und das wiederum setzt eine gewisse Größe der Verwaltung voraus.

Brandenburg: Ein Land in Bildern
Strohrollen auf einem abgeernteten Getreidefeld nahe Jacobsdorf im Landkreis Oder-Spree, dahinter die unvermeidlichen Windräder.Weitere Bilder anzeigen
1 von 12Foto: Patrick Pleul/Z
14.09.2014 11:58Strohrollen auf einem abgeernteten Getreidefeld nahe Jacobsdorf im Landkreis Oder-Spree, dahinter die unvermeidlichen Windräder.

Sie haben Sorge, dass Brandenburgs Politik zu kurz springt?

Ja, ich befürchte, dass man von vornherein zu vorsichtig an dieses wohl wichtigste Projekt dieser Legislaturperiode herangeht. Wenn man eine Kommunalreform macht, zudem mit erheblichen Auswirkungen auf die Landesverwaltung, macht, dann sollte man das richtig tun und nachhaltig.  Brandenburg braucht keine Kosmetik, bei der nur geringfügige Korrekturen am Zuschnitt der Kreise vorgenommen werden, die dann schon in zehn, fünfzehn Jahren erneut zur Disposition stehen. Ein Kreisreförmchen reicht nicht aus. Deshalb empfehle ich, mit einem weitgehenden Modell in die Debatte zu gehen. 

Woher rühren Ihre Befürchtungen?

Aus der knappen Mehrheit der rot-roten Regierungskoalition im Landtag, und aus dem Zeitdruck, der für einen großen Wurf schon jetzt enorm ist. Es soll ja nicht allein eine Kreisgebietsreform werden. Nötig ist eine umfassende Reform, wie sie die Enquete-Kommission auch empfohlen hat; darüber kann auch die aktuell gute Einnahmesituation von Land und Kommunen nicht hinwegtäuschen. Es sollen Aufgaben vom Land auf die Kreise, von den Kreisen auf die Gemeinden übertragen werden.

Im rot-roten Koalitionsvertrag ist formuliert, dass es nicht mehr als zehn Kreise geben soll. Sehen Sie ein Problem darin, dass sich SPD und Linke an der Obergrenze der Enquete-Empfehlungen orientieren?

Überhaupt nicht. Es eröffnet die Möglichkeit, das Notwendige zu diskutieren und anzupacken. Probleme sehe ich eher bei den Aussagen zur Gemeindeebene.

Inwiefern?

Sie sind zu vage. Wichtig ist aber: Eine erneute Gemeindegebietsreform, eine Veränderung der gemeindlichen Territorien, soll es nicht geben. Und das ist auch richtig so. Es geht allein um die Verwaltungsstruktur.

Die Linken setzen bei der Gemeindereform  auf absolute Freiwilligkeit. Kann das funktionieren?

Natürlich geht zunächst Freiwilligkeit vor, schon aus verfassungsrechtlichen Gründen. Nach dem traditionellen Reformmuster gab es immer zunächst eine zeitlich befristete Freiwilligkeitsphase. Wenn die ablief, hat aber der Gesetzgeber stets nachgesteuert, um eine innere und äußere Homogenität der neuen Strukturen zu erzeugen. Der Koalitionsvertrag für diese Legislatur sieht einen solchen Endpunkt aber nicht vor.

Warum muss man die Gemeindeebene überhaupt in Angriff nehmen?

Dort wird sich die demografische Entwicklung besonders deutlich, vielfach unmittelbar spürbar auswirken: Gemeinden müssen viele Aufgaben erfüllen. Wenn gemeindliche Verwaltungen aber nur noch für 3000 oder 3500 Einwohner zuständig sind, wird es schwierig, das zu organisieren. Es gibt für die erforderlichen Spezialisierungen zu wenige Mitarbeiter. Die Qualität von Verwaltungsentscheidungen ist dann gefährdet. Fachpersonal, das nicht regelmäßig abgefragt wird, ist zu teuer. Man kann keine Vertretungen für Urlaub oder Krankheit organisieren. Die Wartezeiten für die Bürger werden länger.

Grundsätzlich gefragt: Ist Brandenburgs Politik überhaupt in der Lage zu einer solchen Reform?

Warum denn nicht? Sie kann erfolgreich durchgeführt werden, wenn die die richtigen Entscheidungen getroffen werden. In Sachsen ist das ja auch gut gelungen, in Mecklenburg-Vorpommern übrigens nicht.

Was hat Mecklenburg falsch gemacht?

Der erste Anlauf scheiterte vor dem Verfassungsgericht wegen handwerklicher Fehler, der zweite kam dort mit einer Stimme Mehrheit auf der Richterbank nur knapp durch. Man hat eine reine Kreisgebietsreform gemacht, keine Funktionalreform. Es wurden große Landkreise gebildet, ohne ausreichend die finanziellen Auswirkungen zu klären. Prompt waren alle neuen Kreise nach der Reform finanziell unter Wasser.  Das Reformziel muss aber die schwarze Null im ersten Haushalt der neuen Körperschaften sein, natürlich ohne die Kosten für Altverbindlichkeiten.

Was haben die Sachsen gut gemacht?

Sie haben den Prozess optimal gesteuert: Es wurde dafür außerhalb der Kommunalabteilung des Innenministeriums eine extra Stabstelle geschaffen, die innerhalb der Regierung weitreichende Befugnisse hatte. Und es gab dort frühzeitig Verabredungen zwischen dem Ministerpräsidenten und den kommunalen Spitzenverbänden.

In Brandenburg gibt es bei den kommunalen Spitzenverbänden eingespielte Reflexe, Reformen abzublocken.

Ich nehme das anders war. Insbesondere der Landkreistag war und ist sehr aufgeschlossen.

Präsident war der frühere Oberhavel-Landrat und heutige Innenminister Karl-Heinz Schröter (SPD).

Auch das lässt im Grunde  hoffen. Wichtig ist, dass die Landesregierung frühzeitig mit den Spitzenverbänden und den Landräten ins Gespräch kommt. Und dass das Land den Kommunen auch etwas anbietet.

Was wäre so ein Köder?

Nehmen wir nur einmal die kreisfreien Städte, die allein bei Kassenkrediten einen Schuldenstand von mehreren hundert Millionen Euro haben …

Cottbus,  Brandenburg/Havel und Frankfurt/Oder wirtschaften eigentlich permanent im Dispo ….

… und das kann nicht über Jahre so weitergehen. An einem Teilentschuldungsprogramm des Landes führt kein Weg vorbei, aber natürlich nicht zum Nulltarif, und selbstverständlich bei sparsamster Haushaltsführung dieser Körperschaften. Am Ende müssen die Städte und Kreise in der Lage sein, ihre Aufgaben gerade auch angesichts der enorm angewachsenen Sozialhilfelasten zu bewältigen, ohne erneut  in eine permanente Verschuldungslage zu geraten.   

Die großen Städte Cottbus, Frankfurt und Cottbus sollen die Kreisfreiheit verlieren. Warum ist das nötig?

Die Städte auszuklammern würde eine Kreisgebietsreform auch verfassungsrechtlich angreifbar machen. Es wäre nicht plausibel. Man kann nicht wegen der Demografie die Landkreise neu gestalten, für größere Einwohnerzahlen pro Verwaltungseinheit plädieren, und bei den Städten Cottbus, Brandenburg und Frankfurt mit geringen Einwohnerzahlen so tun, als ob sie von den  Entwicklungen nicht betroffen wären.

Die Städte befürchten einen Identitätsverlust.

Ich sehe den nicht. Sie bleiben die Zentren, die Anker im Raum. Aber natürlich müssen in den eingekreisten Städten die Kreisverwaltungen angesiedelt werden. Alles andere wäre abenteuerlich.

Die Landeshauptstadt Potsdam wäre, auch nach Ihrem Modell, die einzige kreisfreie Stadt. Warum dieses Privileg?

Es drängt sich auf, dass Potsdam als einzige Stadt kreisfrei bleibt. Und zwar wegen des starken Einwohnerwachstums, der nach allen Prognosen anhalten wird. Wenn man diese dynamisch wachsende Landeshauptstadt zum Bestandteil eines neuen Großkreises machen würde, wäre es genau andersherum: Potsdam würde als Kreisstadt zu stark dominieren. Das kann bei den anderen drei Städten nicht passieren.

Wo sehen Sie die größte Gefahr für die geplante Kreisreform?

Das größte Problem dürfte darin bestehen, die erforderlichen Landtagsmehrheiten zu organisieren. Die rot-rote Koalition hat nur eine knappe Mehrheit von drei Stimmen. Es gibt sieben Abgeordnete von SPD und Linken, die aus den kreisfreien Städten kommen, die von Einkreisungen betroffen sein würden.

Man wird auf die Grünen angewiesen sein? Ja, ich denke, dass dem Abstimmungsverhalten der Grünen-Landtagsfraktion eine entscheidende Bedeutung zukommen könnte, ob die Reform gelingt.

Brandenburg ist, das wusste schon Fontane, ein konservatives, in sich ruhendes, wenig veränderungsbereites Land. Kann man das überhaupt aufbrechen?

In wenigen Jahren werden wir, so oder so, mit den Wirkungen der Demografie konfrontiert. Die lässt sich nicht steuern. Dann müssten wir in größerer Not reagieren. Später wird man überrollt. Jetzt kann man gestalten.

Das Interview führte Thorsten Metzner

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