Meinung : Bürger beider Welten

In was für einem Föderalismus leben wir eigentlich? Beiläufige Anmerkungen zu Bund und Ländern in Deutschland

Hermann Rudolph

Sind wir zusammengefügt aus Staaten, oder sind wir auseinander gegliedert in Staaten?“ Setzt man an die Stelle des „wir“ die Bundesrepublik und bezeichnet die Staaten als Länder, so liest sich die Frage wie ein Kommentar zum Problemstand der Debatte um das Verhältnis von Bund und Ländern, der ziemlich aktuell anmutet. Der Satz stammt aber sozusagen aus der ersten Stunde dieser Republik; Theodor Heuss hat ihn in der Rede formuliert, die er 1949 nach seiner Wahl zum Bundespräsidenten hielt.

Offenbar hat sich am alten Grundthema des Bundesstaats, der Spannung von Einheitlichkeit und Eigenständigkeit im Verhältnis zwischen Bund und Ländern, nichts grundsätzlich geändert. Allerdings würde man heute, eingedenk der aktuellen Gereiztheiten dieses Verhältnisses und der Debatten um die Föderalismusreform, das Gleiche anders formulieren. Etwa so: Sind „wir“, ist die Bundesrepublik in erster Linie der Bund, im Politjargon „Berlin“, hinter dem die Länder zurückstehen müssen – schon deshalb, weil dieser Staat in der Epoche von Globalisierung und zunehmender Komplexität sonst Gefahr läuft, auseinander zu fliegen, sich im Inneren selbst zu blockieren und nach außen nicht handlungsfähig zu sein? Oder umgekehrt: Sind „wir“ vor allem auch ein Bund von Ländern, die eine eigene Staatlichkeit praktizieren, weshalb der Bund, also „Berlin“, eher ein notwendiges Ärgernis ist – auch weil er die Substanz der Länder im Laufe der Jahre und Jahrzehnte ausgehöhlt hat?

Aber was sind Bund und Länder? Was wir gemeinhin wissen, wissen wir gemäß dem Grundgesetz – zweiter Hauptteil, diverse Artikel, dazu die Vorschriften über die Gesetzgebung, ausschließlich oder konkurrierend, die Ewigkeitsgarantie im Artikel 79, dritter Absatz. Aber wie so oft haben viele Probleme erst dann ihren Auftritt, wenn die Staatsrechtsweisheit abgetreten ist. Denn im Bundesstaat Bundesrepublik sind Bund und Länder auch Lebensräume, Identitätsträger und je besondere Produktionsstätten von Leistungen und Bewusstsein. Und ein Ding, das keiner ganz aussinnt, sind sie auch noch, mythische Größen, mit denen wir als Politiker, Beamte und Bürger ringen, ein Stoff für Eingeweihte und Kenner.

Erst recht liegt ein Geheimnis in dem Verhältnis beider Größen, dem Kern des Föderalismus – ein durchaus flüssiger, von Interessen, Absichten und Ansprüchen in blubbernder Bewegung gehaltener Kern. Schließlich verkörpern Bund und Länder die Vielfalt in der Einheit, also die politische Botschaft der Staatsform Bundesstaat, kaum weniger mystisch als die Trinität im Christentum – und sind doch zugleich das Feld sehr realen Rechtens, Abgrenzens und Streitens. Mit alledem bilden Bund und Länder den Spannungsbogen, aus dem die Bundesrepublik zum guten Teil lebt – und den Wackelkontakt, der diese Staatlichkeit immer wieder einmal unruhig flackern lässt.

Und was ist es, das Bund und Länder jenseits ihrer Rechtsgestalt ausmacht? Der Bund: Das ist, unbestreitbar, der Ort, an dem die Grundbedingungen für den Gesamtstaat fixiert werden – außenpolitischer Standort, Wirtschaftskurs, Wohlstandszumessung. Er ist der Rahmen für die Bedürfnisse einer Wirtschaft, die in großen Zusammenhängen arbeiten muss, und für die großflächige Regelung von Normen und Vorschriften, ohne die die komplizierte Apparatur moderner Gesellschaften nicht funktionieren kann. Aber im Bund wird – mit den Bundestagswahlen – auch der (partei-)politische Grundton angegeben, der im Gesamtstaat vier Jahre lang dominiert. Er stellt die große Arena zur Verfügung, in welcher der Löwenanteil der Ein-Tages- oder Eine-Woche-Sensationen inszeniert wird, die erst die Bildschirme besetzen und die Schlagzeilen füttern, um dann den Gesichtskreis des Publikums auszufüllen.

Er bringt schließlich die Zeichen hervor, die das Bild der Republik nach innen und außen transportieren – früher Langer Eugen und Rheinufer, nun Reichstagskuppel und Kanzleramt. Kurz: Er ist das Vehikel für die Schaffung des Lebensraums von Lörrach bis Rostock, in dem sich die Bundesrepublik als Gemeinschaftsveranstaltung bildet, politisch, wirtschaftlich, aber auch kulturell, durchaus eine Art tägliches, alltägliches Plebiszit. Er nimmt den großen Zug zur Vereinheitlichung auf, dem moderne Gesellschaften im Zeitalter von unablässiger Kommunikation und Globalisierung gar nicht ausweichen können.

Und die Länder? Sie führen aus und füllen aus, sie ordnen und verwalten, sie leisten und regulieren, zumeist jedoch das, was Berlin und Brüssel beschließen. In erster Linie sind sie die Verwaltung, die zum größten Teil in den Ländern stattfindet, außerdem – nicht zu unterschätzen – eine entscheidende Plattform des Parteibetriebs, in dem man sich durchsetzen muss, um Karriere zu machen und seine Position zu halten, also Unterbau des politischen Überbaus, des staatlichen ebenso wie des parteipolitischen. Natürlich sind sie auch politische Zentren, eigene Lebensräume, Identitätsspender, aber auf begrenzte Erfahrungen und Begründungen bezogen – Nähe-Erfahrungen, landsmannschaftliche Bindungen, nicht zuletzt den Charakter der Politik, für die das jeweilige Land den Schauplatz bildete.

Schauplätze der Politik sind natürlich auch sie, aber Nebenschauplätze, und in welchem Maße sie politische Staatlichkeit bilden, ist eine offene Frage. Denn wie weit tragen deren Bestimmungsgrößen noch? Aller vier Wochen kann man es im Bundesrat beobachten: An der Wand die Wappen der Länder, die in heraldischer Symbolik die regionale Vielfalt aufbewahren – doch als politisches Organ spricht der Bundesrat in der instrumentalisierenden, einebnenden Sprache des Verwaltungsstaats über die gleichen Themen wie sein Gegenüber im Reichstag, der Bundestag. Kann man damit noch Staat machen?

Man kann jedenfalls mitmachen. Daran lassen es die Länder nicht fehlen: Sie wirken mit in der Bundespolitik, im Gesamtstaat, korrigieren, präzisieren, satteln drauf und blockieren. Der Bundesrat ist das Forum dafür – und dadurch zuletzt ins Gerede gekommen.

Doch auch die Regierungschefs der Länder, gewählt in den Ländern, also nur von einem kleinen Teil der Bevölkerung, sind Gestalten und Gestalter der Bundespolitik geworden. Wenn in einem Land gewählt wird, zittert ohnedies am Tag danach Berlin, weil immer auch für den Bund gewählt wird. Dahinter stehen eine tiefe Durchdringung von Bund und Ländern, ein Zusammenhang von Aufgaben, aber auch ihrer Lebensräume, in die die Kompetenzen des Grundgesetzes ein wenig Ordnung zu bringen versuchen; es gehört dazu, dass diese Zusammengehörigkeit sich auf der Länderebene auch noch sechzehnfach verzweigt. Es kennzeichnet dieses Verhältnis, dass die Länder zwar keineswegs Bundesländer in dem strikten Sinn sind, dass sie wie Eva aus Adams Rippe gemacht wären – weshalb sich puristische Föderalisten den Begriff auch verbitten –, aber sie existieren doch auf den Bund hin: Außerhalb des Bundesstaates gibt es für sie kein Leben. Fügen wir hinzu, dass in der Praxis für dieses Verhältnis keineswegs immer die treuherzige Formel gilt: Bund und Land Hand in Hand, vereint in der arbeitsteiligen Nutzung ihrer unterschiedlichen Fähigkeiten. Dafür sieht man sie zu oft im Handgemenge.

Als Probe aufs schwierige Exempel mag der Blick aus der Froschperspektive des Bürgers dienen. Wo leben wir denn, im Bund oder in den Ländern? Als Bayer oder Brandenburger selbstverständlich in dem jeweiligen Land, aber wie weit bestimmt uns noch die Zugehörigkeit zu ihnen? Als Schüler und Studenten lernen wir, beispielsweise, in Berlin, Bayern oder Niedersachsen, denn die Länder unterhalten Schulen und Universitäten. Aber schon mit den Hörsälen und Instituten, in denen die Studenten sitzen, sind wir partiell Bundesbürger, weil der Bund am Hochschulbau beteiligt ist.

Als Steuerzahler nimmt uns das Land in Beschlag, das die Finanzämter unterhält und kassiert, wir unterstehen aber auch dem Bund, weil er die Gesetze für unsere Veranlagung beschließt. Als Kulturkonsument dagegen genießen wir zumeist auf der Ebene von Gemeinden oder Ländern, die Theater und Museen finanzieren, seltener – etwa auf der Berliner Museumsinsel oder in Bayreuth – als Nutznießer von Bund und Ländern. Und so weiter und so fort: Ziehen wir die Summe, so sind wir Bürger beider Welten, in jeweils unterschiedlicher Weise, und, je nachdem, noch anderer – der Regionen, der Ballungsgebiete, auch, mehr und mehr, Europas.

Wie unterschiedlich dabei Bund und Länder in Erscheinung treten können, zeigt der Blick auf die Amplitude, die ihr Verhältnis im Laufe der Geschichte der Bundesrepublik gekennzeichnet hat. Das beginnt mit dem Anfang, an dem es die Länder schon gab, während der Bund erst entstand. Dennoch war ihre Existenz im Bewusstsein von Politikern und Bürgern keineswegs gesichert. Im Parlamentarischen Rat spottete Carlo Schmid über die Zufallsgebilde, die ihre Entstehung der „Demarkationslinie zwischen zwei Infanteriedivisionen verdanken“, und die von den Ländern in das Gremium entsandten Abgeordneten empfanden sich keineswegs als Delegierte ihrer Länder, sondern als Treuhänder des zerstörten Gesamtstaats.

Noch zu Beginn der 50er Jahre hätte, nach Ausweis der Demoskopen, die Auflösung der Landesregierungen die Zustimmung der Mehrheit der Bürger gefunden, bis weit in die 60er Jahre hinein stieß die Erweiterung der Kompetenzen des Bundes auf Zustimmung, und kluge Köpfe plädierten für die Degradierung der Länder zu Verwaltungsprovinzen. Erst seit den 70er Jahren sucht das Lebensgefühl der Bundesrepublik Halt in den Ländern, wo es inzwischen so sesshaft geworden ist, dass die Länder in der bundesstaatlichen Konkurrenz um Macht und Einfluss zumindest auf Verständnis, wo nicht auf Unterstützung rechnen können. Es fällt nicht schwer, darin eine gegenläufige Bewegung zu den vereinheitlichenden Tendenzen zu erkennen, welche die Bundesrepublik über viele Jahre ihrer Entwicklung bestimmt haben.

Sind also Bund und Länder „zusammengefügt“ oder „auseinander gegliedert“? Es war das Zusammenwachsen von Aufgaben und Lebensräumen, das seit den 70er Jahren den Begriff der „Verflechtung“ ins Zentrum der Debatten katapultiert hat, um dann die „Entflechtung“ zum Leitwort der Föderalismusdebatte zu machen. Aber man darf sich nicht täuschen. Entflechtung ist gut und notwendig. Sie kann Blockaden aufheben und den Föderalismus wieder produktiv machen. Aber es gibt Verflechtungen im Verhältnis von Bund und Ländern, die unumgänglich sind.

Die wichtigste, unaufhebbare ist – wenn man so will – der Bundesstaat selbst. Ein anderer Fall ist Berlin, das als Hauptstadt im Einflussgebiet von Bund und Ländern liegt und deshalb nur durch das gemeinsame Engagement beider auf die Höhe seiner Aufgabe gehoben werden kann. Dass es in Bezug auf die Kultur darauf ankommt, „dass man Entflechtung nicht zum Prinzip erhebt, sondern sie immer mit dem Anwendungsbereich zusammen beurteilt“, hat Hans-Dieter Lehmann hervorgehoben und mit seinem energischen Eintreten für die gemischte Finanzierung der Stiftung Preußischer Kulturbesitz exemplarisch erläutert.

Es ergibt sich aus der Natur der Sache, aber auch aus der Einsicht in die vorhandenen Stärken des kooperativen Föderalismus. Es folgt der Erkenntnis, die Altbundespräsident Johannes Rau formuliert hat – notabene ein überzeugter Föderalist –: dass „eine föderale Ordnung keine Maschine ist, sondern aus Zusammengehörigkeitsgefühl, Vertrauen, Solidarität und gegenseitigen Zugeständnissen erwächst“. In der Hitze des Gefechts ist das etwas aus dem Blick geraten. Aber die Bundesrepublik braucht Bund und Länder, die miteinander konkurrieren und kooperieren. Und die Erkenntnis, dass der Föderalismus keine Veranstaltung der Länder gegen den Bund oder des Bundes gegen die Länder ist, sondern der Inbegriff ihres Zusammenlebens.

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