Meinung : Der Tagesspiegel

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Die parlamentarische Versammlung der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit (OSZE) trifft sich in dieser Woche in Berlin, um den zehnten Geburtstag des 92er Gipfels von Helsinki zu feiern. Seine Beschlüsse verwandelten die OSZE: Es ging nicht mehr allein um die Erklärung von Prinzipien, sie wurde zu einer aktiven Organisation mit dem Ziel, die politischen Vorhaben der Schlussakte von Helsinki durchzusetzen.

Die Geburtstagsfeier sollte jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass diese Konferenz alles andere als harmonisch ablief. Ironischerweise war es George Bush senior, der das Abschlussdokument unterzeichnete. Auf ihm lasteten Diskussionen der selben Art zwischen den USA und Europa, wie sie jetzt über den Internationalen Strafgerichtshof zu Tage traten.

Beim Gipfel von 1992 leitete ich die amerikanische Delegation. Die Atmosphäre war hoffnungsvoll, aber gespannt. Der Bosnien-Konflikt begann gerade zu eskalieren; die Russische Föderation und die nun unabhängigen ehemaligen Sowjetrepubliken waren dabei, vorsichtig die Basis ihrer neuen Beziehungen auszutesten. Schon 1992 traten die historischen Differenzen zwischen Europa und den USA wegen ihrer unterschiedlichen Einstellungen zur internationalen Ordnung zu Tage. Die finnischen Gastgeber präsentierten einen Entwurf, der alles daran setzte, die Menschenrechte zur operationellen Basis der OSZE zu etablieren. Die flexible, auf politischer Basis operierende OSZE sollte durch einen formalen Vertrag ersetzt werden, mit dem ein pan-europäischer Rat begründet wurde sowie juristische Mechanismen für die Krisenprävention.

Es war nicht Unilateralismus, der die US-Delegation veranlasste, diesen Vorschlag vehement abzulehnen. Wir glaubten, dass Konfliktprävention eine politische und keine juristische Aufgabe sei, erst recht in der Atmosphäre des Durcheinanders, das auf das Ende des Kalten Krieges folgte.

Viele Nachtsitzungen waren notwendig, um eine Debatte über das Verhältnis von Werten und juristischen Mechanismen zu führen. Am Ende wurde ein funktionsfähiger Kompromiss erzielt. Die operationellen Mechanismen wurden etabliert, sie stützen sich aber weiterhin eher auf politische Selbstverpflichtungen als auf juristisch bindende Verträge. Die Debatte war damit aber nicht zu Ende.

Delegationen aus EU-Staaten forderten eine weitere Konferenz, um sich auf einen formalen Gerichtshof zu einigen, der Streitigkeiten zwischen den Teilnehmerstaaten schlichten sollte. Die USA und andere lehnten das ab mit dem erneuten Verweis darauf, dass die meisten Konflikte in Europa in ihrem Kern politisch waren. Die EU behielt jedoch die Oberhand, und im Herbst 1992 wurde eine neue Konvention ausgehandelt. Obwohl die USA, Großbritannien und andere das Abkommen weder unterzeichnet noch ratifiziert haben, arbeitet der Gerichtshof für Streitschlichtung seit 1994.

Die Diskussionen über diese grundsätzlichen Themen wurde wiederholt unterbrochen durch Krisentreffen wegen der Situation in Bosnien. Die Belagerung und der Beschuss Sarajevos durch serbische Truppen begann zu der Zeit, als die sechsmonatige Vorbereitungskonferenz zusammentrat. In den Diskussionen darüber wurde das erste Kapitel eines weiteren Konflikts zwischen Amerika und Europa aufgeschlagen. Die USA wollten die Bombardements verurteilen und die Serben bestrafen. Die EU drängte auf einen diplomatischen Prozess.

Im Fortgang der Konferenz wurde die amerikanische Delegation zum Zentrum einer Gruppe, die sich „die Freunde Bosniens" nannte. Diese Gruppe bewirkte die Suspendierung Jugoslawiens von der OSZE im Juli 1992. In den Verhandlungen von Dayton konnten wir Jahre später aus erster Hand erfahren, wie sehr dieses starke Signal die serbische Führung getroffen hatte.

Das Treffen von Helsinki wurde zu einem großen Erfolg. Seine Entscheidungen ermöglichten es der OSZE, eine wichtige Rolle in so unterschiedlichen Konflikten wie dem zwischen Armenien und Aserbeidschan um Nagornyj-Karabach, in Bosnien und in Moldawien zu spielen. Die flexible Struktur der Konfliktvermeidung hat sich als echte diplomatische Innovation erwiesen. Auf der anderen Seite ist das OSZE-Gericht so gut wie inaktiv geblieben und hat nicht zur Lösung irgendeines größeren Problems beigetragen.

Die Debatten, die ich beschrieben habe, gaben einen Vorgeschmack auf die unterschiedlichen Herangehensweisen der westlichen Alliierten an die neuen Sicherheitsherausforderungen, die nach dem Kalten Krieg entstanden. Europa bevorzugt Strukturen und Diplomatie. Amerika konzentriert sich auf Prinzipien und Resultate.

Durfte uns da der Streit über den Internationalen Strafgerichtshof überraschen? Amerikaner und Europäer klagen sich gegenseitig für Verhaltensweisen an, die genau ihren bisherigen Traditionen entsprechen. Europäer haben sich seit Jahrhunderten auf formale Strukturen verlassen und auf Verträge, um das zu regeln, was sie als einen ständigen Konfliktzustand betrachten – in Europa und in der Welt. Amerika möchte Verhalten nicht im Voraus strukturieren. Es betrachtet Bedrohungen als nicht vorhersehbar und schwer berechenbar. Es will vorbereitet sein auf jede Eventualität. Es geht also nicht um amerikanischen Unilateralismus oder europäische Schwäche. Sondern um Tatsachen, denen wir ins Auge sehen müssen.

Der Autor war US-Botschafter bei der OSZE und in Deutschland. Er ist Chairman des Bankhauses Lazard in Berlin. Foto: Mike Wolff

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