Parlamentarische Demokratie : Ein Plädoyer für die da oben

Direkte Demokratie darf Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte nicht aushebeln. Warum die parlamentarische Demokratie besser ist als eine Republik der Wutbürger.

Marco Buschmann
Karikatur: Stuttmann
Karikatur: Stuttmann

Selten zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik wurde das Prinzip der parlamentarischen Demokratie so häufig infrage gestellt wie im Jahr 2010: Seien es die Castor-Transporte, das neue Energiekonzept oder Stuttgart 21. Allerorten wird der Vorwurf erhoben, Parlamente entschieden am Volke vorbei. Der Journalist Dirk Kurbjuweit hat in diesem Zusammenhang den Begriff „Wutbürger“ geprägt. Der Wutbürger „buht, schreit, hasst“ gegen die „da oben“ – also die in Regierung und Parlament. Die deutsche Gesellschaft für Sprache fand den „Wutbürger“ so wichtig, dass sie ihn zum Wort des Jahres 2010 gewählt hat.

Kritik am Parlamentarismus ist in Deutschland wohlbekannt: Der Parlamentarier sei nicht Vertreter des Volkes, sondern der Partei, die ihn aufstellt. Die Entscheidungen fielen auch gar nicht im Parlament, sondern in intransparenten Zirkeln. Der Austausch der Argumente im Parlament sei ohnehin nur ein Ritual ohne Bedeutung. Denn die Meinungen stünden ebenso fest wie das Ergebnis. All das führe dazu, dass es eben nicht zu – im Sinne des Volkes – guten Entscheidungen komme. Diese Thesen sind bei jeder Veranstaltung über direkte Demokratie gut zu hören. Sie sind auch in beliebigen Talkshows eine Garantie für Applaus.

Solche Ansichten haben Tradition: Sie lassen sich bereits bei Carl Schmitt nachlesen. Er diskreditierte so das parlamentarische System der Weimarer Republik und wurde mit genau denselben Argumenten, die auch heute wieder Konjunktur haben, zu einem der intellektuellen Wegbereiter des Nationalsozialismus. Da Parlamentsschelte so beliebt wie gefährlich ist, ist es an der Zeit, sich die Vorzüge des parlamentarischen Systems vor Augen zu führen. Es ist an der Zeit, auch das Prinzip der direkten Demokratie, das sich als Alternative anschickt, einer Kritik zu unterziehen. Es ist Zeit für ein Plädoyer für den Parlamentarismus.

Für den Parlamentarismus sprechen Rechtsstaatlichkeit und Gewaltenteilung: Das Grundgesetz ist eine kluge Verfassung, weil es Macht begrenzt – auch die demokratisch legitimierte Macht. Denn auch ihr wohnt die Gefahr des Missbrauchs inne. Alexis de Tocqueville hat diese Gefahr die „Tyrannei der Mehrheit“ genannt. Das Grundgesetz schützt uns davor durch Gewaltenteilung. Die Macht des Parlaments ist eingehegt durch die Macht des Rechts. So formulieren etwa die Grundrechte Kompetenzgrenzen des Parlaments. Das Bundesverfassungsgericht besitzt gar die Befugnis, Gesetze des Parlaments zu verwerfen. Das Grundgesetz schützt uns auf diese Weise effektiv vor Übergriffen staatlicher Macht. Bekannte Beispiele für Entscheidungen, in denen das Gericht Gesetze des Parlaments für unwirksam erklärt hat, sind etwa die Urteile zum Luftsicherheitsgesetz oder zur Vorratsdatenspeicherung. Die eine Entscheidung schützte das Leben und die andere die Privatheit unschuldiger Bürger.

Das gelingt aber nur, weil das Grundgesetz das Parlament nicht als Statthalter des Volkes versteht. Vielmehr hat das Volk als verfassungsgebende Gewalt seine Macht auf verschiedene Träger aufgeteilt, die sich gegenseitig in einem System von „checks and balances“ kontrollieren und in Schach halten. Daher kann sich die Judikative auch selbstbewusst der Legislative entgegenstellen und ihr Grenzen zum Nutzen der Freiheit der Bürger aufzeigen.

Spricht aber im Rahmen der direkten Demokratie das Volk unmittelbar, wer wollte ihm auf Augenhöhe entgegentreten? Direkte Demokratie stellt verfassungstheoretisch das Konzept der Gewaltenteilung und der Einhegung demokratischer Macht durch das Rechtsstaatsprinzip vor ein Problem. Glücklicherweise stellt es sich auf kommunaler Ebene oder in den Bundesländern nicht. Denn hier spricht nicht das Volk als Ganzes, sondern nur ein Teil. Hier ist die Ergänzung der repräsentativen Demokratie durch Elemente der direkten Demokratie auch unproblematisch.

Aber es gibt Vertreter der direkten Demokratie, die genau auf dieses verfassungstheoretische Dilemma hinauswollen: Sie möchten die direktdemokratische Abstimmung zur Superrevisionsinstanz für alles machen. Sie wollen die Entscheidungen der zuständigen Stellen im Zweifel samt und sonders aushebeln können. Selbst wenn gute Begründungen und Erwägungen einer Entscheidung zugrunde liegen, nehmen sie für sich in Anspruch, sie per Mehrheitsbeschluss revidieren zu können - jenseits von rechtsstaatlich durchgeführten Verfahren.

Der Soziologe Niklas Luhmann hat diesen Typ beschrieben, „der im Protest gegen die Entscheidung weiterzuleben sucht, Widerstand leistet, sein gekränktes Recht immer wieder hervorholt, immer wieder den Schorf von seinen Wunden kratzt und Hilfe und Zustimmung gegen die Entscheidung zu organisieren sucht, kurz: nicht lernt, sondern bei seinen alten, enttäuschten Erwartungen bleibt“. Es scheint, dass Luhmann hier bereits im Jahre 1983 den Wutbürger unserer Zeit treffend charakterisiert hat.

Wenn wir aber demokratische und rechtliche Entscheidungen jeden Inhalts und jederzeit zur Disposition stellen, gibt es kein Vertrauen, keine Erwartungssicherheit mehr und letztlich auch einen Verlust grundrechtlicher Positionen. Das zeigt Stuttgart 21: Am Ende eines langen, rechtsstaatlichen Verfahrens standen Planfeststellungsbeschlüsse und eine Baugenehmigung. Jahre später sollen diese durch eine Abstimmung zur Disposition gestellt werden. Für jeden Häuslebauer wäre das eine Katastrophe: Er hat sein Grundstück, hat seine Hypothek, hat den Bauunternehmer bestellt und vielleicht schon seine Wohnung gekündigt. Man stelle sich vor, es gebe einen rührigen Nachbarn, der eine Mehrheit gegen die Baustelle organisiert. Das wäre für den Häuslebauer unzumutbar und das ist es auch bei Stuttgart 21.

Direkte Demokratie darf Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte nicht aushebeln. Sonst gerät unsere Freiheit in Gefahr! In unserem parlamentarischen System ist genau das aber gewährleistet.

Ein gut verfasstes Gemeinwesen strebt nicht nur nach demokratisch legitimierten Entscheidungen. Es hat auch im Blick, dass die Entscheidungen, die getroffen werden, möglichst richtig und gut sind. Aus diesem Ziel folgt das Bedürfnis nach Verfahrensklugheit. Hier liegt eine Stärke des parlamentarischen Verfahrens. Um Missverständnissen vorzubeugen: Gemeint ist das Verfahren, nicht der einzelne Parlamentarier. Abgeordnete sind auch nur Menschen. Im Parlament gibt es alle menschlichen Stärken, aber auch alle kleinen und großen menschlichen Schwächen. Das Verfahren jedoch, in dem Abgeordnete in Deutschland agieren, stellt eine Art Qualitätssicherungsmechanismus dar. Es garantiert zwar nicht die bestmögliche Entscheidung. Wie könnte das auch sein, bei der Begrenztheit menschlichen Wissens. Es sichert aber qualitative Mindeststandards. Das liegt insbesondere daran, dass die Parlamentarier gezwungen sind, sich etwa im Gesetzgebungsverfahren mit seinen drei Lesungen lange und intensiv mit den Gegenständen ihrer Entscheidungen auseinanderzusetzen.

Die Worte „lange und intensiv“ zeigen, dass es um Zeit geht. Woher sollte der Bürger, wenn er denn den Parlamentarier im System der direkten Demokratie ersetzen sollte, dafür die Zeit nehmen? Er muss seinem Beruf nachgehen, seine Kinder erziehen, sich um „Haus und Hof“ kümmern. Woher soll er die Zeit nehmen, sich alle Argumente zu beschaffen, sie gegeneinander abzuwägen und kritisch zu hinterfragen? Auch die Sozialwissenschaftler kommen für die meisten politischen Fragen zu dem Befund des sogenannten „low involvement“ der Bürger. Man könnte auch sagen: So richtig interessiert es sie gar nicht immer. Warum sollten sie sich dann mit den Dingen beschäftigen? Das zeigt eines: Elemente direkter Demokratie eignen sich von vornherein nur für ganz große und ganz grundsätzliche Fragen, bei denen durch eine breite öffentliche Debatte jedermann, der guten Willens ist, die Argumente bekannt sind.

Zeit ist aber auch noch in einem weiteren Hinblick von Bedeutung: Das parlamentarische Verfahren mit seinen drei Lesungen nimmt eine bewusste Entschleunigung vor. Das mag man als unflexibel und bürokratisch brandmarken. Tatsächlich ist es ein ausgezeichnetes Instrument der Qualitätssicherung und übrigens auch der Beteiligung der Öffentlichkeit: Durch Transparenz, Berechenbarkeit und zeitliche Entzerrung der Verfahrensschritte bleibt Zeit für eine intensive Prüfung der Entscheidungsalternative – einerseits durch die Parlamentarier, aber andererseits auch durch die interessierte Öffentlichkeit wie engagierte Bürger, Wissenschaftler, Verbände oder Journalisten. Diese interessierte Öffentlichkeit hat Zeit, ihre Ansichten, Argumente oder Verbesserungsvorschläge zu formulieren und in das parlamentarische Verfahren einzubringen – sei es in Form von Zuschriften an die Berichterstatter, in erweiterten Berichterstattergesprächen oder in Anhörungen. Das parlamentarische Verfahren kennt eine Vielzahl von Instrumenten, um die Öffentlichkeit in das Verfahren einzubinden.

Im Windschatten dieser Entschleunigung bietet das Gesetzgebungsverfahren die Möglichkeit zur Verbesserung von Vorschlägen und der Kompromissbildung bei widerstreitenden Interessen. Es ist nämlich mitnichten so, dass Gesetzentwürfe im Parlament einfach abgenickt würden. Man denke an den berühmten Struck’schen Grundsatz: Kein Gesetzentwurf verlässt das Parlament so, wie er eingebracht wurde. Diese Detailarbeit am Entscheidungsvorschlag ist bei direkter Demokratie nicht möglich: Bei einer Abstimmung bleibt dem Bürger nur, ja oder nein zu sagen. Gleichzeitig sorgt die Entschleunigung dafür, dass es nicht zu emotional gesteuerten Schnellschüssen kommt: Das Hauptproblem in diesem Zusammenhang ist allseits bekannt. Wenn man in Deutschland nach brutalen Verbrechen an einem Kind eine Abstimmung über die Todesstrafe vornähme, dann würde es eine Mehrheit für die Todesstrafe geben – nach wie vor.

Ein Aspekt zum Stichwort Verfahrensklugheit ist noch von besonderer Bedeutung: Nämlich die Innovationsfreundlichkeit des parlamentarischen Verfahrens im Vergleich zu direktdemokratischen Abstimmungen.

Fortschritt braucht Innovation, braucht neue Ideen und den Mut, Veränderungen vorzunehmen. Darauf beruht unser Wohlstand und die Offenheit und Dynamik von Gesellschaft und Wirtschaft. Die Entscheidungsverfahren müssen so gestaltet sein, dass Innovationen gute Chancen auf Erfolg haben. Nehmen wir aber die meisten Bürgerbegehren, so ist der überwiegende Teil negativ formuliert. Sie wollen eine Veränderung verhindern oder rückgängig machen. Direktdemokratische Initiativen zielen zumeist auf die Konservierung des Status quo oder die Wiederherstellung des Status quo ante ab.

Auch im Gebot der Innovationsfreundlichkeit unserer Gesellschaft lässt sich also eine Grenze direktdemokratischer Entscheidungsverfahren erkennen und ein gutes Argument für den Parlamentarismus gewinnen.

Eines ist klar: Die Parlamentarier tun gut daran, besser zuzuhören und besser zu erklären. Bürgerbeteiligung auf dem Weg zur Entscheidungsfindung kann dabei helfen, das in der Gesellschaft verstreute Wissen für bessere Entscheidungen nutzbar zu machen. Elemente direkter Demokratie können Parlamentarier auch disziplinieren, sich ihre Entscheidungen noch weniger einfach zu machen, als sie es ohnehin tun. Aber direkte Demokratie kann den Parlamentarismus nicht ersetzen. Sonst geraten Rechtsstaat und Freiheit, Qualität und Innovationsfreundlichkeit der Politik in Gefahr. In der Geschichte hat sich auf der ganzen Welt der Parlamentarismus als institutioneller Schutz für Freiheit und Fortschritt bewährt. Das sollten wir zu schätzen wissen. Auch heute.

Der Autor ist Mitglied des Deutschen Bundestages, Vorsitzender der Arbeitsgruppe Recht und Experte für Verfassungsrecht der FDP-Bundestagsfraktion.

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