Roman Herzog zum Zustand Europas: Aufs Nötigste beschränken

Die Europäische Union steckt, auch abgesehen von der Währungs- und Schuldenfrage, in einer tiefen Krise. Die Gründe dafür sind vielfältig, ja sie ließen sich, jeder für sich, offensichtlich auch jahrzehntelang ertragen. In der augenblicklichen Krise haben sie sich miteinander verflochten und werden fortbestehen, selbst wenn die Finanzkrise eines Tages überwunden sein sollte. Wenn ihnen die Verantwortlichen nicht entschlossen entgegentreten, sieht es um Europa auf lange Sicht nicht mehr sehr gut aus.

Schon die Schulden- und Währungskrise macht überdeutlich, dass an der Verfassungsstruktur der EU wie auch am politischen Verhalten mancher Mitglieder einiges nicht stimmt, und man weiß nicht, worüber man sich mehr wundern soll: dass einige Neumitglieder ihre Aufnahme in die EU selbst oder in den Euro-Raum offensichtlich durch falsche Zahlen erschleichen konnten, oder darüber, dass „die in Brüssel“ das so wenig gemerkt haben wie später die finanz- und währungspolitischen Wechselreitereien dieser Staaten und ihrer Regierungen. Aber damit nicht genug: Hinter allen diesen aktuellen Problemen bestehen andere, von vielen Seiten schon lange monierte Fehlentwicklungen unvermindert fort. Die Bürger der Union sehen das genau, sie sehen aber auch, dass diese Fehlentwicklungen von den „Berufseuropäern“ entweder nicht erkannt, zumindest als solche nicht anerkannt werden und infolgedessen kaum einmal etwas nur zu ihrer Korrektur unternommen wird. Niemand braucht sich unter solchen Umständen über das Schwinden des Vertrauens bei vielen, gerade den interessierten Bürgern zu wundern. Wenn sich gerade solche Menschen, die der europäischen Integration seit langer Zeit positiv gegenüber stehen, von der Europäischen Union abwenden, ist „Polen“ wirklich „offen“.

Von der EU in ihrer heutigen Form erwarten die Völker des Kontinents ganz andere Leistungen als in den fünfziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts von den drei Vorgängergemeinschaften Montanunion, Euratom und Wirtschaftsgemeinschaft. Kohle und Stahl, um die jahrzehntelang in blutigen Kriegen gerungen wurde, sind heute Güter, um die nicht mehr gerungen wird, sondern jenen, die sie besitzen, eher beträchtliche Molesten bereiten. Der innere Frieden Europas, dem die europäische Einigung ursprünglich dienen sollte, ist heute daher sicherer als je zuvor, und die Wirtschaftsgemeinschaft, die zugegebenermaßen auch Phasen der Wirrnis hinter sich hat, hat sich zu einem Gemeinsamen Markt entwickelt, dem viele bereits die Frage stellen, ob sie nicht in ihrer Ausgestaltung, vor allem aber in ihrer Normenproduktion bereits des Guten zuviel tut. Mit einiger Übertreibung kann man also sagen, dass die EU und ihre Vorgängerinnen die ihnen ursprünglich zugewiesenen Aufgaben befriedigend gelöst haben.

Groß heißt nicht stark

Nur sind in den beiden letzten Jahrzehnten neue Aufgaben auf sie zugekommen, mit denen in den fünfziger Jahren höchstens andeutungsweise zu rechnen war, die heute aber lebensentscheidend werden können. Dazu nur kurz: Die Globalisierung konfrontiert Europa mit neuen Konkurrenten auf immer mehr Gebieten, deren Warenangebot zunehmend auch europäischen Maßstäben gerecht wird, deren Preisen Europa aber aufgrund viel höherer Sozialkosten nicht mehr gewachsen ist. Und in dem Maße, in dem die „neu heranwachsenden Staaten“ sich von den Überzeugungen des „weißen Mannes“ überfahren fühlen, besinnen sie sich auf ihre eigenen, oft uralten Identitäten, denen europäische Werte wie Menschenwürde, Wert des Individuums, Freiheit, Demokratie und Rechtsstaat fremd geblieben sind, die für sie aber Grund zum Aufbau ganz neuer Staaten und Staatstypen sind: Zwischen den alten Klein- und Mittelstaaten und den immer noch relativ blassen UN bildet sich zunehmend eine Gürtelzone aus zwei oder drei Superstaaten und rund einem Dutzend weltanschaulich basierter Staatenblöcke. Man kann hier von einer weltweiten Regionalisierung sprechen, die der Globalisierung fast allenthalben folgt.

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Der durchschnittliche Bürger, der über diese Entwicklungen wenigstens halbwegs informiert ist, macht sich bei alldem seine Sorgen und erwartet deren Beruhigung vor allem auf zwei Gebieten: Er möchte, dass der von Europa erreichte Wohlstand einigermaßen sicher bleibt, und er möchte außerdem, dass Europa stark genug ist, um seine Stimme in dem sich neu formierenden Weltkonzert zu erheben und ihr dann auch Gehör zu verschaffen. Und da er von beidem zu wenig sieht, sinkt seine Zustimmung zur EU mehr und mehr. Man kann ihn verstehen.

Die Umschreibung der „neuen Aufgaben“ klingt kurz, aber sie erfasst in Wirklichkeit ein riesiges Programm, zu dessen Bewältigung nur eine sehr starke Institution fähig ist. Dass die EU heute über diese Stärke verfügt, wird man bezweifeln müssen. Es lohnt sich, dieser Spur etwas genauer nachzugehen.

Zumindest von heute aus betrachtet hat sich die EU durch die zahlreichen Neuaufnahmen der vergangenen Jahre nicht gestärkt, sondern geschwächt. Das lehren schon die allgemeinen Erfahrungen mit Großorganisationen. Politische Stärke, wie sie heute für Europa gefordert ist, ist etwas grundlegend anderes als Größe, besonders als lediglich territoriale Größe. Es ist ein Irrglaube, dass man eine Institution wie die EU nur möglichst groß machen muss, um sie auch stark und – im Extremfall – überlebensfähig zu machen. Genauso gut kann sie durch zu rasches Wachsen und erst recht durch innere Uniformierung auch unbeweglich, ja reaktionsunfähig werden, gerade in einer Zeit wie der unseren, in der nahezu jeder Tag neue Risiken und Probleme, aber auch neue Chancen mit sich bringt. In solchen Lagen kann eine Großorganisation durchaus von Nutzen sein; gerade aus dieser Erkenntnis ist ja die EU selbst entsprungen. Beweglich und reaktionsschnell bleibt sie aber nur, wenn sie sich dabei auf das Nötigste beschränkt und nicht einen allzuständigen Superstaat zu spielen versucht.

Sodann wird es um die innere Homogenität umso schlechter stehen, je größer die fragliche Institution wird. Die politisch-ideologische Übereinstimmung, ohne die eine solche Staatengemeinschaft auf die Dauer nicht lebensfähig ist, hat es zwar bei allen Neuaufnahmen der vergangenen Jahrzehnte gegeben. In der Schuldenkrise unserer Tage stellt sich jedoch heraus, dass die wirtschaftliche Homogenität der EU in einzelnen Fällen doch sehr strapaziert worden ist. Natürlich können nicht alle Mitglieder wirtschaftlich gleich stark sein. Die EU hat zu allen Zeiten wirtschaftsstärkere und wirtschaftsschwächere Staaten aufgenommen; Neuaufnahmen sollten ja stets auch der Heranführung Schwächerer an das Niveau der Stärkeren dienen. Aber soviel hätte man doch prüfen müssen: Ob man es einem Aufnahmekandidaten zutrauen konnte, dass er mit Hilfe der EU binnen angemessener Frist ein wirtschaftliches Niveau erreichen würde, von dem aus er auf eigenen Beinen stehen könnte. Das ist in der Vergangenheit nicht immer geschehen. Im Falle Griechenlands hat man die wirtschaftlichen Bedenken sogar mit zweifelhaften historischen Argumenten auszuräumen versucht, sowohl bei der Aufnahme in die EU als auch bei der in den Kreis der Euro-Staaten. Wirtschaftliche und „politische“ Argumente dürfen sich aber nicht gegenseitig ersetzen, sondern sie müssen nebeneinander vorliegen, um eine Aufnahme zu rechtfertigen. So ist das Kind in den Brunnen gefallen und die EU denkt immer noch nicht über neue, wirklich stringente Aufnahmegrundsätze nach.

Lassen wir die Untersuchung der Realität hier einmal unfertig liegen. Schon jetzt hat sich jedenfalls gezeigt, dass die Dinge in der EU augenblicklich nicht zum Besten stehen. Idee und Wirklichkeit klaffen auseinander, und korrigiert werden muss vor allem die Wirklichkeit, wenn die EU das leisten soll, was der normale Bürger heute von ihr erwartet. Das Missliche ist nur, dass dazu erhebliche Änderungen der Gemeinschaftsverträge notwendig sind und dass die nicht leicht zu erreichen sind, weil sie die Zustimmung aller Mitgliedsregierungen und noch dazu die aller Mitgliedsparlamente voraussetzen. Damit sind wir bei einer weiteren, ziemlich misslichen Frage.

27 Staaten sind selbstverständlich weniger leicht unter einen Hut zu bringen als sechs, und das gilt besonders, wenn es unter den siebenundzwanzig Staaten Gruppen von ganz unterschiedlichen geschichtlichen Erfahrungen gibt. Genau das ist in der EU aber seit dem Beitritt der früheren Ostblockstaaten der Fall. Ein halbes Jahrhundert lang hatten sie darunter zu leiden, dass sie ihre Souveränität in Moskau abgeben mussten, und der Beitritt zur EU hat sie auch wieder zu empfindlichen Einschnitten in diese ihre Souveränität gezwungen. Es ist also mehr als verständlich, dass manche ihrer Politiker weiteren Vertragsänderungen höchst skeptisch gegenüber stehen. Nur müssen dann die Staaten, die zu weitergehender Integration bereit sind, das Recht haben, sich im kleineren Kreise zusammenzuschließen und – zum Beispiel – in der Weltpolitik ihr gemeinsames Gewicht in die Waagschale zu werfen. Die Gemeinschaftsverträge sehen dafür sogar ein eigenes Instrument vor: die Verstärkte Zusammenarbeit, die zwar als „Integration mit unterschiedlicher Geschwindigkeit“ mitunter recht skeptisch betrachtet wird, die aber das mutige Vorangehen einzelner Staaten und damit die Integration als Ganzes voranbringen könnte – schließlich war ja auch die Gründung der Sechs ein solcher Akt des Vorangehens.

„Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten“

Die Sache hat nur einen Haken: Eine solche Verstärkte Zusammenarbeit bedarf der Genehmigung durch den Rat der Staats- und Regierungschefs, und diese Genehmigung kann dort nur einstimmig beschlossen werden. Das ist nicht leicht zu verstehen. Wie gesagt: Man muss jedes Verständnis dafür haben, dass die östlichen Mitgliedstaaten nicht immer weitere Souveränitätsverzichte auf sich nehmen wollen. Kein Verständnis kann es aber dafür geben, dass jeder einzelne Mitgliedstaat der EU, und sei er noch so klein, andere an stärkerer Zusammenarbeit hindern kann. Darin liegt die empfindlichste Schwäche der Verträge von Lissabon. Sie müsste dringend behoben werden, damit nicht irgendeine politische Not die handlungsbereiten Mitgliedstaaten eines Tages dazu zwingt, Integrationspolitik neben den Verfassungsverträgen zu machen.

Niemand kann im Augenblick vorhersagen, wie sich die Dinge in dieser Beziehung entwickeln werden. Ob die Vertragsänderungen, die die deutsche Bundeskanzlerin bereits angemahnt hat, eine Lösung bringen könnten, ist noch so offen wie irgendetwas. So spricht mehr dafür, dass sich das Problem „pragmatisch“, jedenfalls außerhalb des unmittelbaren Vertragsrechts, entscheidet – nach der uralten Erfahrung, dass sich das Notwendige in jedem Falle durchsetzt, gleichgültig in welcher Rechtsform. Die Art, in der die Euro-Staaten vor kurzem einzelne Fragen „um England herum“ entschieden haben, mag eine Ahnung davon vermitteln, wie sich ein neuer Unionstyp, das so oft perhorreszierte „Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten“, zumindest für eine Übergangszeit ausgestalten wird.

Eine andere Richtung, aus der der europäischen Integration Ungemach droht, ist die schon exzessiv zu nennende Normenproduktion der EU. Es mag ja sein, dass umfassende Gesetzgebungstätigkeit ein Indiz für die Kraft einer Institution sein kann; die großen europäischen Kodifikationswerke der vergangenen Jahrhunderte sprechen jedenfalls dafür. Es kommt aber stets auch darauf an, was durch neue Gesetze an Rechtssubstanz verdrängt wird, und das gilt besonders dann, wenn sich der Gesetzgeber innerhalb eines stark erweiterten territorialen Rahmens bewegt, wenn sein Thema also nicht „Modernisierung des Rechts“ lautet, sondern „Vereinheitlichung verschiedenster Rechtsgebiete“, wie es gerade bei der Integration Europas der Fall ist. Die unermüdliche, oft sinnlose Gesetzgebungstätigkeit der Unionsorgane, die im Laufe der Zeit zu einem aquis communautaire von 60 bis 70 000 Druckseiten voller Rechtsvorschriften geführt hat, ist daher kein Zeichen für eine überschießende Gestaltungskraft der EU, sondern sie ist weithin eine (Mit-)Ursache für deren gestalterische und damit auch politische Schwäche. 

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Man kann sich ja vorstellen, wie stolz gerade deutsche und französische Kommissionsbeamte auf dieses Konglomerat aus allen möglichen Rechtsgebieten sein mögen. Auch ist anzuerkennen, dass sich ein so kompliziertes Gebilde wie der Gemeinsame Markt nicht mit ein paar hundert Paragraphen reglementieren lässt. Die Inbrunst, mit der die Unionsorgane Zuständigkeit über Zuständigkeit an sich gezogen, bis in den letzten Winkel mit Rechtsvorschriften gefüllt und Rechtsvereinheitlichung ohne Rücksicht auf ihren Sinn zum Selbstzweck der Union gemacht haben – und das in einem immer größer werdenden Territorium mit ganz unterschiedlichem Entwicklungsstand, unterschiedlichen Überzeugungen, Bedürfnissen und Traditionen der Völker –, ist  genau das, was man heute so schön als kontraproduktiv bezeichnet.

Das wäre an sich leicht zu verstehen. Je größer das Anwendungsgebiet einer Norm ist, desto mehr muss von den Besonderheiten der einzelnen Gebietsteile abstrahiert und das „Wegabstrahierte“ durch theoretische Konstrukte vom grünen Tisch ersetzt werden. Das Ende vom Lied ist dann, dass sich die betroffenen Bürger von ihrem Gesetzgeber nicht mehr verstanden fühlen und ihm ihr Vertrauen entziehen!

Es geht dabei um nichts Geringeres als um die demokratische Substanz der Union. Wenn die Rede auf die demokratischen Defizite der EU kommt, wird das meist nicht klar gesehen. Zumeist enden solche Diskussionen mit der Forderung nach Direktwahl einzelner Unionsorgane, etwa des Kommissionspräsidenten, oder nach Erweiterung der Befugnisse des Europäischen Parlaments. Dagegen soll hier kein Wort gesagt werden, doch sollte zumindest auch gesehen werden, dass Demokratie – weit darüber hinaus – auch ein Band des Vertrauens und Verständnisses zwischen Unionsorganen und Unionsbürgern verlangt, und damit steht es gegenwärtig nicht zum Besten. Das beweisen schon die üblichen Klagen über die „europäische Öffentlichkeit“, die man in mehr als einem halben Jahrhundert nicht zustande gebracht habe – was immer man sich unter einer solchen polyphonen Öffentlichkeit auch vorstellen mag. Und man darf hinzufügen: Je größer eine öffentliche Institution ist, desto schwerer sind auch jenes Verständnis und jenes Vertrauen zu erzeugen, von denen soeben die Rede war. Wenn das Parlament zu geringe Befugnisse hat, mag das ein schlechtes Zeichen für den Umgang der EU-Verträge mit dem Parlamentarismus sein, aber der ist nur ein Bestandteil der Demokratie. Wenn sich die Bürger aber in der Union nicht mehr „aufgehoben“ fühlen, weil zuviel hoch über ihren Köpfen, ohne Kenntnis ihrer Interessen und ohne Gefühl für ihre Lebensumstände entschieden wird, ist der demokratische Charakter der ganzen Union in Frage gestellt.

Ein Drittel der EU-Normen gehört gestrichen

Große Reiche der Vergangenheit, zum Beispiel das britische Empire, haben gut damit gelebt, dass sie in ihren Reichsteilen (bzw. Kolonien) nicht in jeder Frage Rechtsangleichung anstrebten und nicht alles von oben nach unten „durchnormierten“, sondern von der Zentrale aus vor allem die zu erreichenden Ziele festlegten, die Details aber vor Ort entscheiden ließen. Die europäischen Gemeinschaftsverträge sehen das auch heute noch so vor, nämlich in der Institution der Richtlinie: Nach den Verträgen soll sie nur das zu erreichende Ziel bestimmen; die Methoden, mit denen das bewerkstelligt werden soll, werden dagegen den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen. Eine wahrhaft weise Regelung! Die Wirklichkeit von heute sieht aber ganz anders aus, sonst wäre die Normenmasse der EU, wie sie sich uns darstellt, völlig undenkbar. Es ist höchste Zeit, dass die Organe der EU zu diesem selbstgesetzten Vorbild zurückkehren, und zwar in ihrer gesamten Politik, nicht nur in der eigentlichen Gesetzgebungstätigkeit. Aber immerhin: Die Reduktion des heutigen Normenbestandes um ein Drittel wäre schon ein riesiger Fortschritt.

Man muss bei dieser an sich selbstverständlichen Forderung allerdings eine missliche Erfahrung aus der Vergangenheit mit in Rechnung stellen. Bei der Durchführung von Richtlinien der EU sind manche Mitgliedstaaten, auch Deutschland, bisher mitunter sehr säumig gewesen, und die vertraglich vorgesehenen Sanktionen haben sich in solchen Fällen als ziemlich stumpfe Waffen erwiesen. Das sollte man weder leugnen noch als bedeutungslos abtun. Aber es müsste auch nicht so bleiben: Wenn die Richtlinie wieder zu dem würde, als was sie ursprünglich gedacht war, müssten die Mitgliedstaaten den Brüsseler Organen nur in der Frage der Durchsetzung ein Stück entgegen kommen, etwa dadurch, dass sie ihnen nach Ablauf einer bestimmten Frist ein Selbsteintrittsrecht einräumen. Die EU könnte dann in solchen Mitgliedstaaten, die eine Richtlinie partout nicht umsetzen wollen, die nötigen Vollzugsvorschriften selbst in Kraft setzen.

Der Grundgedanke der Richtlinie könnte, wie soeben schon erwähnt, nicht nur in der eigentlichen Gesetzgebungstätigkeit hilfreich wirken, sondern auch auf anderen Feldern der Politik. Das gilt vor allem für die beiden Felder, für die nach Meinung vieler Beobachter eine Erweiterung der EU-Zuständigkeiten notwendig ist: die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten als Lehre aus der gegenwärtigen Schuldenkrise und die (europäische) Außenpolitik als Reaktion auf die zunehmende Verschiebung der Gewichte in der Welt.

Dass die Haushalts-, genauer die Verschuldungskrise bestimmter EU-Mitgliedstaaten Rufe nach einer Kontrolle durch Organe der Gemeinschaft hervorruft, ist fast selbstverständlich, schon deshalb, weil durch sie ja auch die Haushalte der anderen Mitgliedstaaten schwer in Mitleidenschaft gezogen werden.

Erstaunlich ist bei solchen Forderungen allerdings, mit welcher Leichtigkeit hier neue, zuallermindest irreführende Wortschöpfungen in die Welt gesetzt werden („EU-Finanzminister“, „Wirtschaftsregierung“ und dergleichen), und noch mehr, mit welcher Souveränität ihre Erfinder über uralte, fast möchte man sagen geheiligte Verfassungsprinzipien hinweghuschen. Immerhin geht es hier ja um Grundsätze, die, vor allem in England, schon an der Wiege der parlamentarischen Demokratie gestanden haben, und weit darüber hinaus um die Souveränität aller Mitgliedstaaten; denn unter den Gegebenheiten einer modernen (und umfassenden) Geldwirtschaft entscheidet der, der „über das Geld entscheidet“, ganz automatisch über die Politik, die ohne Geld nicht finanziert werden kann. Bei Fragen der Haushaltskontrolle ist die Gefahr also groß, dass man bei ihrer Beantwortung in Kollisionen mit den Kernen demokratischen Verfassungslebens gerät, zu deren Vermeidung nach geltendem Recht die Parlamente und in vielen Staaten letzten Endes Verfassungsgerichte aufgerufen sind.

Die Frage, die sich hier stellt, kann letztlich nur durch sorgfältiges Differenzieren gelöst werden. Das ist schwierig, verspricht bei einiger Vernunft aller Beteiligten aber doch Aussicht auf Erfolg. Denn die Krise, in der wir uns befinden, verlangt kein den herkömmlichen Verfassungen entsprechendes Budgetrecht mit Einzelplänen, Kapiteln und Titeln, und sie verlangt schon gar nicht konkrete Zahlenangaben zu den einzelnen Titeln. Nach den jetzigen Erfahrungen kommt es nur auf zweierlei an: auf einige Richtzahlen, die für alle Mitgliedstaaten verbindlich festgelegt werden müssten – wie Ober- und auch Untergrenze der sogenannten Staatsquote, Obergrenze der Staatsverschuldung, Obergrenze des Personalbudgets, Mindestgrenze der Staatsinvestitionen und anderes – dieses allerdings verbunden mit einem strikten Kontroll- und Sanktionsmechanismus, der vor allem automatisch funktioniert und nicht auf Ratsentscheidungen im Einzelfall und auf die damit verbundenen politischen Rücksichtnahmen angewiesen ist. Schon ein System automatisch eintretender Sanktionen dürfte unter den heute bestehenden inneren Verhältnissen der EU freilich nicht leicht zu erreichen sein; dazu sind die nationalen Egoismen noch viel zu stark. Ohne diesen Automatismus bliebe das System jedoch ein Tiger ohne Zähne. Nur etwas geringer sollten die Widerstände auf dem Gebiet der Sanktionsarten sein. In ihrer heutigen Form sind sie relativ unlogisch geregelt – welchen Sinn hat es, ein Land, das seinen vertraglichen Pflichten (etwa bei der Verschuldung) aus Geldmangel nicht nachkommen kann, dann noch mit einer Geldstrafe zu belegen? Hier wird es zu gründlichen Neuüberlegungen kommen müssen, die insbesondere einen gestuften und (natürlich) zeitlich begrenzten Verlust von Stimmrechten in den EU-Organen mit einbeziehen müssten. 

Man sieht also: Verfassungsfragen über Verfassungsfragen. Nach hier vertretener Ansicht gibt es aber Wege zur Lösung – wenn bei ihrer Beratung sowohl die EU-Organe als auch sämtliche Mitgliedstaaten Vernunft und Fairness walten lassen. Im deutschen Verfassungssystem nennt man das die Bundestreue, und zu der sind beide Seiten, Bund und Länder, verpflichtet.

Eine echte Außenpolitik der EU

Noch auf einem anderen Gebiet erweist sich eine Verstärkung der EU-Kompetenzen als unumgänglich: in der europäischen Außenpolitik, auf die zwar bisher keine Gliedstaatsregierung verzichten will, die im Weltmaßstab aber immer wichtiger und für die Menschen in Europa immer bedeutsamer wird. Das ist bewusst so zurückhaltend formuliert. Wenn im folgenden von zunehmenden außenpolitischen Aufgaben der EU die Rede ist, so ist dabei also nicht an die diplomatische Alltagsarbeit gedacht, sondern lediglich an die kollektive Wahrnehmung solcher Interessen, die allen Mitgliedern der EU und dieser selbst gemeinsam sind. An solcher – gewissermaßen übergeordneter – Interessenvertretung wird es in der absehbaren Zukunft einen wachsenden Bedarf geben, der sich insbesondere aus zwei Richtungen melden wird:

Erstens. Die europäischen Gemeinschaften, die es im letzten halben Jahrhundert gegeben hat – Montanunion, EWG, EG und EU -, werden weiterhin zunehmend mit Aufgaben der internationalen Friedenssicherung belastet werden. Dass sie dafür ausreichend gerüstet sind, wird man bezweifeln müssen. Natürlich hat es auf dem eigenen Unionsgebiet seit einem halben Jahrhundert keine kriegerischen Auseinandersetzungen mehr gegeben, was einer der größten Aktivposten Europas ist. Mit dem Versuch, auch im europäischen Umfeld für Frieden zu sorgen, haben die Gemeinschaften aber bereits wenig Glück gehabt (Stichwort: Ex-Jugoslawien) und in der großen Weltpolitik spielen sie eine Rolle, die jedenfalls ihrem Anteil am Weltsozialprodukt nicht entfernt entspricht. Das wird sich Europa auf Dauer nicht leisten können.

Zweitens. Die Staaten, die sich in der EU zusammengeschlossen haben, stehen – bei allen Unterschieden im Einzelnen – auf dem Boden des westlichen Staatsdenkens. Eine abschließende Formel, aus der man alles Übrige ableiten könnte, gibt es dafür nicht, und so behilft man sich im Allgemeinen mit Einzelbegriffen, die alle miteinander das Wesentliche ergeben sollen: Geltung der Grund- und Menschenrechte, Freiheit und Gleichheit, soziale Verantwortung, Rechtsstaatlichkeit und Herrschaft des Rechts, Demokratie, Gewaltenteilung usw. Im Kern geht es um das Menschenbild oder, noch genauer, um Dinge wie den Vorrang des Individuums vor beliebigen, auch freiwillig eingegangen Kollektiven, und um die Würde des Menschen. Die kurze, freilich ebenfalls ungenaue Formel dafür lautet: Der Staat ist um des Menschen, nicht der Mensch um des Staates willen da.

Es hätte wenig Sinn darüber zu diskutieren, was noch geschehen und geleistet werden müsste, um allen diesen Dingen vollständig gerecht zu werden, und ob das unter den Menschen, wie sie nun einmal sind, überhaupt möglich ist. Klar sollte allerdings sein, dass diese Vorstellungen nicht mehr in allen Teilen der frei gewordenen Welt verstanden werden, ja dass die Mehrheit der Völker bewusst nach anderen Vorstellungen lebt und auch leben will; der Streit um die Universalität bzw. Nichtuniversalität der Menschenrechte ist nur ein Beleg dafür. Um uns herum etablieren sich Staaten und Staatenblöcke, die aus ganz anderen Idealen leben als wir Europäer. Genannt seien nur die beiden augenfälligsten: der Block – oder genauer die Blöcke – der islamischen Staaten, die einer Religion folgen, und der Superstaat China, in dem neben dem klassischen Kommunismus immer mehr die uralte Weltanschauung des Konfuzianismus zum Vorschein kommt.

Die Lehren, die aus dieser Entwicklung zu ziehen wären, haben wir offensichtlich noch gar nicht verstanden. Klar ist nur: Mit unseren westlichen Grundideen werden wir in der Welt, die sich um uns herum formiert, nicht „durchkommen“. Wir werden schon Mühe haben, wenigstens ihre zentralen Punkte auf der ganzen Welt durchzusetzen; der schon erwähnte Kampf um die Universalität der Menschrechte – oder zumindest mancher Menschenrechte – lässt uns bereits ahnen, wie schwierig das werden wird. Zugleich wird es aber darum gehen, dass Europa in diesen Diskussionen bei seinen eigenen Überzeugungen bleiben kann, die ja schließlich seine Eigenart, seine geistige Kontur ausmachen und die nicht zuletzt auch für seine großen wissenschaftlichen, technischen und ökonomischen Erfolge Pate gestanden haben.

Das ist ein außerordentlich wunder Punkt, was man vor allem im religiösen Bereich beobachten kann. Europas größtes Problem im Verhältnis zum Islam besteht offensichtlich darin, dass die weitaus überwiegende Zahl der Muslime an ihrer Religion mit einer nahezu inbrünstigen Hingabe hängt, während die Religion in Europa zunächst durch die Aufklärung relativiert wurde und sodann in eine Phase der Pluralität überging, in der die Grenzen zwischen Toleranz und Standpunktlosigkeit zu verschwimmen drohen. Das muss nicht unbedingt ein Fehler sein. Zu denken gibt aber die Tatsache, dass im heutigen Europa nicht einmal mehr zu den säkularisierten Ersatzwerten wie Menschenwürde, Freiheit, Rechtsstaat und Demokratie mit ähnlicher Hingabe gestanden wird wie in den islamischen Staaten zur Religion. Auch dazu nur ein Beispiel: die immer wieder auftretende Frage, ob die westliche Verbindung von Demokratie und Marktwirtschaft denn wirklich der Weisheit letzter Schluss sei oder ob nicht das chinesische Modell – Freiheit nach außen, aber Unfreiheit nach innen – doch das bessere sei.

Und schließlich – drittens – ist noch einmal daran zu erinnern, dass die europäische Prosperität, deren wissenschaftliche und technische Voraussetzungen einst unter kolonialem Banner in weite Teile der Welt verbreitet wurden, heute gerade auch dadurch bedroht ist, dass ihre Methoden von den Völkern der Dritten Welt übernommen wurden und sich heute auch gegen ihre Urheber richten.

Vieles von dem war in den fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts, als die europäischen Gemeinschaften entstanden, noch nicht so wie heute; damals ging es mehr um schlichte Synergieeffekte und vor allem um die Beseitigung potentieller Kriegsgründe wie Kohle und Stahl, die heute mehr Problemquellen als Streitobjekte sind. Die Gemeinschaften haben also, so wird man wohl sagen können, beträchtliche Teile ihrer Aufgaben gewechselt, zum Teil erledigt, zum Teil neu – und oft nur unvollständig – übernommen. Andere Aufgaben verlangen in der Regel aber organische Veränderungen, zumindest Anpassungen, die meist schwerer zu bekommen sind als bloße Vergrößerungen. Solche Aufgabenwechsel hat es in der Geschichte schon oft gegeben und das war jedes Mal mit erheblichen Unsicherheiten und Erschütterungen belastet. Insofern erleben wir nichts wirklich Neues. Neu sind aber einige von den Aspekten, die heute im Vordergrund stehen:

1. die Entstehung einer polyzentralen Welt, in der zunehmend nicht mehr die herkömmlichen Staaten, sondern Supermächte und größere Staatenblöcke eine Rolle spielen;

2. die Notwendigkeit, europäischen Werten, insbesondere der Überzeugung vom Wert des Individuums in der Welt so weit wie überhaupt möglich Geltung zu verschaffen, ihnen vor allem ihre Fortgeltung in Europa gegen äußere und innere Bedrohungen zu sichern,

3. den Einfluss Europas in der Welt so zu stabilisieren, dass Europa gleichberechtigt und gleichgewichtig mit am Verhandlungstisch sitzen kann, wenn Amerikaner und Chinesen über die künftige Ordnung der Welt sprechen, und schließlich

4. wirtschaftlich die zunehmende und meist billigere Konkurrenz aus der Dritten Welt.

Alle diese Herausforderungen sind heute allein von den Hauptstädten der Mitgliedsländer aus nicht mehr zu bewältigen. Ohne eine Zuständigkeit der EU werden sie im europäischen Sinne nicht realisiert werden können. Aber auch hier ist es wie bei der Haushaltskontrolle: Eine Außenpolitik oder gar ein diplomatischer Dienst im Sinne des bisher Üblichen würde das Maß des Nützlichen bei weitem übersteigen. Die Vorstellung etwa, die EU könnte in den Hauptstädten der 200 bestehenden Staaten jeweils eine eigene Botschaft mit den üblichen Funktionen unterhalten, wäre absurd. Eine eigene EU-Außenpolitik müsste vielmehr vorwiegend als Reise- und Konferenzdiplomatie betrieben werden, wie sie sich in den Bereichen internationalen Krisenmanagements teilweise schon etabliert hat. Feste Stützpunkte wären – in der Form von task forces – allenfalls in Regionen sinnvoll, in denen es Konflikte zu beobachten und gegebenenfalls rasch zu schlichten gilt, vielleicht auch in Regionen, in denen gemeineuropäische Interessen besonders im Vordergrund stehen. Gemeinschaftskompetenzen also auch hier nur, wo sie ganz besonders tangiert sind!

Das „demokratische Defizit“

Der halbwegs interessierte Unionsbürger sieht alle diese Aufgaben der EU oder – zumindest – er ahnt sie. Zugleich sieht er aber die beträchtlichen Defizite, die auf allen diesen Gebieten immer noch bestehen, und das gibt ihm je länger desto mehr zu denken. Er akzeptiert zwar, dass die Aufgabe gewaltig ist und nicht von heute auf morgen bewältigt werden kann. Enttäuscht ist er aber, dass bei weitem nicht alles, was heute bereits möglich wäre, denn auch versucht wird und dass Versuche, die immerhin unternommen werden, immer öfter im Sperrfeuer nationaler Interessen und Eifersüchteleien liegen bleiben. Der Beamtenfleiß, der stattdessen auf Bagatellen und Nebensächlichkeiten verwendet wird, vermag ihn keineswegs milder zu stimmen – im Gegenteil: er erbost ihn noch mehr.

Das alles ist zwar keine verfassungsrechtliche Frage, wohl aber ist es die Verfassungsfrage unserer Zeit, weil die einzige Integrationschance verspielt wird, die die Unionsbürger mit der Union selbst verbinden und dieser politische Kraft zuführen könnte. Der nationale Gedanke, der die europäischen Völker generationenlang zu erstaunlichen Leistungen (natürlich aber auch zu abscheulichen Verbrechen) befähigt hat, wird in der EU noch lange keine Rolle spielen – Europa hat keine Nation, ja noch nicht einmal eine „europäische Öffentlichkeit“, die beide zur Basis einer wirklichen Demokratie werden könnten. Und die – begrüßenswerten – Stärkungen des Europäischen Parlaments, die es in jüngerer Vergangenheit gegeben hat, haben, wenn man sie genauer betrachtet, mehr dem Parlamentarismus als der Demokratie selbst gedient. Das Parlament ist gegenüber Rat und Kommission immer noch verhältnismäßig schwach; vor allem aber hat es nicht die Kraft entfaltet, die nötig wäre, die Bagatellen beiseite zu lassen und die wirklichen Probleme in den Fokus aller EU-Organe zu rücken. Und: Es ist den Bürgern nicht näher als Rat und Kommission. Das Vertrauen der Bürger zu gewinnen, von dem oben die Rede war, wäre aber Sache aller drei Führungsorgane.

Aber: Vertrauen wird weder durch Reden noch durch übermäßige Geschäftigkeit gewonnen, sondern durch Leistung. Und die Leistungen, die notwendig sind und die auch der Bürger erwartet, sind heute ganz andere als in den Jahren der Sechsergemeinschaften!

Roman Herzog, geboren 1934 in Landshut, ist ehemaliger Verfassungsrichter und Bundespräsident. Er ist Schirmherr des Roman-Herzog-Instituts in München. Zuletzt ist von ihm erschienen: "Europa neu erfinden. Vom Überstaat zur Bürgerdemokratie" (C.H.Beck 2014, 17,99 Euro).

Der Essay ist die deutsche Originalversion eines Beitrages von Roman Herzog für den Sammelband "Common Destiny vs. Marriage of Convenience. What do Britons and Germany want from Europa?" Edited by Isobel Finkel, John F. Jungclaussen, Peter Littger und Charlotte Ryland. KE7.Net Publishing, Hamburg/London 2014. 276 Seiten, 16,80 Euro.