Meinung : Staaten aus der Legokiste

Von Bosnien über Haiti zum Irak: Ist Nation-Building ein Desaster – oder doch eine Erfolgsstory?

Caroline Fetscher

Prizren, im Sommer 1999. Der Tag nach dem Krieg, den die Nato und die UCK, die zusammengewürfelte Befreiungsarmee der Kosovo-Albaner, gemeinsam gewonnen hatten. In der Lobby des schäbigen Hotels „Theranda“ spricht Kommandant Ekrem Rexha, genannt „Drini“, mit seinen Leuten. „Wir müssen jetzt an einen Tisch, alle, die kein Blut an den Händen haben müssen reden: Serben, Roma, Albaner.“ Noch ehe andere daran dachten, sprach Rexha von der Transformation des Kosovo zu einer Demokratie, von Versöhnung und vom Aufbau neuer Institutionen. In der strategisch wichtigen Pashtrik-Region hatte „Drinis“ Einheit wesentlichen Anteil am Sieg über Milosevics Terrortruppen gehabt. Doch der Triumph bewegte den 38-jährigen Politologen, der sieben Sprachen kannte, schon nicht mehr. Ihm ging es um die Zukunft.

Im „Theranda“ gab es keinen Strom und weder Kaffee oder Tee. Außerhalb der Stadt roch es nach Tierkadavern und Bränden. Hunderte von Moscheen und Tausende Häuser waren verkohlt, Straßen und Felder  vermint. Während sich kilometerlange Trecks rückkehrender Flüchtlinge über die Grenzen von Albanien und Mazedonien schoben, packten serbische Familien in Angst ihre Koffer. Die Massengräber, in denen ermordete Kosovo-Albaner lagen, waren noch frisch. Hier sollte ab nun eine tiefgreifende Transformation einsetzen, der Aufbau einer neuen Gesellschaft?     

Fünf Jahre ist es her, dass die Vereinten Nationen zu Verwaltern der befriedeten Provinz wurden und mit der UN-Resolution 1244 das Großprojekt „State-Building“ und „Institution-Building“ im Kosovo einsetzte. Im Kosovo leben zwei Millionen Menschen, die Mehrzahl Albaner, etwa 140 000 Serben, und unter dem Schutzmantel des benignen Protektorates eines modernen „humanitären Kolonialismus“, sollte sich das Kosovo multi-ethnisch und friedlich entfalten. Doch das Gebiet erweist sich mit all seinen Tücken, Rückfällen, Erfolgen und Fehlern eher als ein kompakter Mikrokosmos dessen, was State-Building oder Nation-Building heute heißen und leisten kann, und was nicht.

Als Pionierprojekte des Nation-Building gelten nach wie vor die Transformationsprozesse in Deutschland und Japan nach 1945, damals bekannt unter dem Namen „Reconstruction“ und „Reeducation“. Ihre Essenz: Unter Anleitung der Besatzer sollte sich der Wandel vom Faschismus zur Demokratie vollziehen. In beiden Fällen, erklärt der Forscher James Dobbins, handelte es sich um äußerst erfolgreiche – und enorm kostspielige – Unterfangen. Fast zwei Jahrzehnte lang investierten die USA drei Prozent ihres Bruttosozialproduktes in das European Recovery Program, Japan war etwas „billiger“. Dobbins’ 2003 erschienene Studie zum Nation-Building, die bisher umfassendste, leuchtet sieben Szenarien aus, in denen die USA als Haupt- oder Nebenakteure beteiligt waren: Deutschland, Japan, Haiti, Bosnien, Somalia, Kosovo, Afghanistan. Und schließlich der Irak, wo nach dem verpatzten ersten Jahr des Nation-Building heute immerhin Saddam Hussein als Angeklagter auftaucht – noch bewacht von US-Soldaten, doch schon den irakischen Haftrichtern der Interimsregierung vorgeführt. Wie erfolgreich sich dieses Szenario, das größte seit Deutschland nach 1945, erweist, wagen seriöse Polit-Auguren heute nicht vorauszusagen. Nur eines steht fest: Dem Regime Saddams trauert kaum einer nach. 

Im Kalten Krieg spielte das Thema Nation-Building kaum eine Rolle, die Machtblöcke scharten „schwache Nationen“ als Vasallen um sich, um deren Staatsauffassung scherten sie sich wenig. Als nach dem Fall des Ostblocks die Finanzhilfe erlosch, zerfielen und verwahrlosten zahlreiche dieser Länder. Seither, erst recht im Gefolge des 11. September, werden die Gefahren dysfunktionaler Systeme für die globale Stabilität erkannt und benannt. Interventionen wie Nation-Building avancierten zu Projekten von vitalem Interesse, nicht nur der USA, die bereits unter Clinton im Durchschnitt alle zwei Jahre ein solches Projekt in Angriff nahmen. Auch 80 Prozent der 55 UN-Peacekeeping Operations seit 1945 fallen in die Epoche nach 1989. „Demokratisierung weltweit zu unterstützen, wird zur Norm der Außenpolitik“, erklärt der Friedensforscher Ernst-Otto Czempiel. Soweit jedenfalls ist man sich einig, im Westen.

Uneinig sind sich die Akteure über das Wie. Und diese Uneinigkeit blockiert den Fortschritt. Auf der Baustelle des Nation-Building sind viele aktiv. Als Architekten und Ingenieure versuchen sich sowohl die Vereinten Nationen als auch die Vereinigten Staaten, daneben die OSZE, die Europäische Union, die Weltbank, der Internationale Währungsfonds sowie Aberhunderte regierungsunabhängiger Organisationen (NGOs). Doch gemeinsame Ziele, Koordination und Kooperation, eine gemeinsame Institution gar, an der Erfahrung und Wissen ausgetauscht werden könnten, haben all diese Akteure noch nicht entwickelt. Oft agieren sie als Rivalen statt als Partner. Auch die Bevölkerung entwickelt Parallelstrukturen entlang ethnischer oder krimineller Netzwerke, wie beim Opiumanbau in Afghanistan oder Waffenhandel in Bosnien. Große Erfolge scheinen derzeit auszubleiben, sieht man von Ost-Timor ab, wo eine relativ homogene ethnische Struktur die Transformation zur Demokratie weitgehend gelingen ließ.

Bei allen anderen, aktuellen Projekten des Nation-Building hapert es. Für das Kosovo attestierte die International Crisis Group in Brüssel im April einen „Kollaps“. Von der militärischen Intervention, der Phase 1, über die Präsenz der Nato-Truppen (Kfor) bis zur Phase 2, der Zivilverwaltung, der United Nations Mission in Kosovo (Unmik) kostete der Aufbaus die Weltgemeinschaft bisher neun Milliarden Dollar. Doch seit es im März 2004 wieder Tote bei „ethnischen Unruhen“ gab, seit wieder Häuser und Kulturdenkmäler brannten (diesmal die der Serben), scheint Phase 3, das Entlassen des Kosovo in Autonomie oder staatliche Souveränität, weiter entfernt denn je.  

Ekrem Rexha’s Geschichte gibt einen Teil der Antwort. Der UCK-Kommandant wurde nach dem Krieg Unmik-Beauftragter für Umwelt und Sicherheit der Region Prizren, er hatte gute Aussichten, Bürgermeister der Stadt Prizren zu werden. Außerdem sammelte er Dokumente zu Kriegsverbrechen von Serben wie von Albanern. Rexha hatte einen Posten und politische Ziele. Aber es gab für ihn keine Sicherheit. Und Sicherheit, so die Experten, ist das Alpha und Omega der ersten Aufbauphase.

Am 8. Mai 2000 wurde Rexha vor seiner Haustür erschossen, die Mörder waren radikale Kosovo-Albaner. Rexha starb, im Stich gelassen von Kfor und Unmik, die ihn schätzten, aber nicht schützten. Wie auch im Irak und in Afghanistan verlieren die Demokratie-Missionare viele ihrer wertvollsten Mitarbeiter durch Attentate, da sie nicht bereit sind, für deren Schutz zu sorgen. 

An Sicherheit hat es im Kosovo von Beginn an gefehlt, obwohl dort das von Dobbins errechnete ideale Verhältnis von Besatzertruppen zu Bevölkerung (20 Soldaten pro 1000 Einwohner) gegeben war. In Deutschland waren nach 1945 1,6 Millionen amerikanische Soldaten stationiert, im Irak mit seinen 25 Millionen Einwohnern sind es heute etwa 150 000 Soldaten. Dobbins zieht den Schluss: „Go in big.“ Dazu kommt: Die Truppe braucht Befugnisse. Kfor-Soldaten durften kein Tränengas verwenden (es gilt als Waffe), als im März diesen Jahres Frauen und Kinder die Tore ihres Feldlagers blockierten – damit derweil junge, arbeitslose Männer ungestört orthodoxe Kirchen anzünden konnten.      

Gleichwohl: Diese gärende Masse junger Männer hätte es im Kosovo nicht ohne dessen marode Wirtschaft gegeben. „Give them jobs“, lautete das Credo eines der einflussreichsten Planer für Deutschland nach 1945. Major General William Nash, der gleich nach dem Abkommen von Dayton ins bosnische Krisengebiet entsandt worden war, erkannte bald das zentrale Problem: „Untätige, junge Männer.“ Jobs sind im Kosovo so rar wie in vielen der „Legoländer“ und Experimentierlabors des Nation-Building. Und auch im Kosovo sind die begehrtesten Jobs jene, denen keine Dauer beschieden ist. Denn mit dem Einrücken der Aufbauhelfern werden örtliche Arbeitskräfte gebraucht: In Kabul wie in Prishtina lenken ausgebildete Fachkräfte die Landrover der Interimsverwalter, findet man keine Englischlehrer für die Schulen mehr, weil alle, die Englisch können, lieber als Dolmetscher bei den „internationals“ 300 Dollar im Monat verdienen. Das System, das den Systemwandel bringen soll, versorgt sich selbst und verschlingt auf dem Weg dorthin, wenn es nicht aufpasst, sein Ziel.

Klare Vorstellungen davon, wie beim State-Building eine starke Wirtschaft entstehen kann, haben als Allerletzte die Angestellten der Weltbehörde Uno. Ausgestattet mit sechsstelligen Dollargehältern, spielen ihre Erfolge oder Misserfolge kaum eine Rolle. Eindringlich fordert darum Lakhdar Brahimi, der jetzt im Irak die UN-Mission leitet, eine radikale Reform der Vereinten Nationen, eine „Meritokratie“, in der die Qualität der Mitarbeiter kontrolliert wird. Brahimi wehrte sich dagegen, dass man aus der New Yorker Zentrale Scharen von Aufbauhelfern nach Kabul schickte, die auf dem Balkan überflüssig geworden waren. Er wollte stattdessen Leute mit Landeskenntnis, Sprachkenntnis und Engagement.                    

Auch wenn das lösbare Problem der Qualitätskontrolle eines Tages gemeistert wäre, bliebe ein grundsätzliches Dilemma des State-Building: Mittel und Zweck sind von Beginn an inkongruent, sie scheinen einander sogar zu widersprechen. Über den Umweg autoritärer Geburtshelfer soll eine Demokratie zur Welt kommen und muss zunächst, wie ein Kind, im Sandkasten leben, bis Justiz und Schulsystem, Verwaltung und Kliniken, Infrastruktur und Finanzsektor akzeptabel funktionieren. So hat etwa der Internationale Verwalter Bosniens, Lord Ashdown, das Recht, jeden gewählten Politiker jederzeit zu entlassen, wovon er gerade vergangene Woche Gebrauch machte, als er 60 hochrangige Politiker aus dem Amt warf, die am Netzwerk der  Unterstützer des als Kriegsverbrecher gesuchten Radovan Karadzic beteiligt sein sollten. Demokratisch pur kann Ashdown gar nicht handeln, ohne solche drastischen Maßnahmen verliefe der Fortschritt in Bosnien noch schleppender als er sich knapp zehn Jahre nach Dayton darstellt. Viele Bosnier befürchten außerdem, dass mit der eben erfolgten Übergabe von der Nato an die EU noch weniger voran kommen wird – so setzte Ashdown als „Kolonialgouverneur“ ein deutliches Zeichen. Doch auch er erklärt, die hohe Arbeitslosigkeit sei schuld an den weiter bestehenden Spannungen zwischen Bosniern, Serben und Kroaten. „Wenn nur zehn Jobs auf Hundert Erwachsene kommen, wird jeder bevorzugt ,seine’ Leute einstellen. Je mehr sich das verbessert, desto unwichtiger werden Ethnie und Clan.“    

Wer will, dass Nation-Building nach humanitären, militärischen Interventionen tatsächlich gelingt, mag drei Schlüsse aus den Erfahrungen der Vergangenheit ziehen. Erstens: „Go in big.“ Je mehr gut trainierte Truppen es gleich zu Beginn des State-Building gibt, das ist statistisch erwiesen, desto mehr Sicherheit und desto weniger Tote gibt es. Zweitens: Gemeinsam handeln. Akteure vor Ort sollten Synergien schaffen, statt als Konkurrenten institutionelle und nationale Egoismen durchzusetzen. Ein von allen „Architekten“ gemeinsam gewählter Koordinator könnte die Fäden zusammenhalten. Eine „Internationale Akademie für Transformation“ kann das institutionelle Gedächtnis aller Beteiligter werden. Drittens: Jobs. Kern und Herz des Erfolgs ist der Aufbau von Industrie und Wirtschaft. Kein Staat existiert ohne Arbeit und damit Steuerzahler. Und  Bürgerinnen und Bürger, die Selbstvertrauen und Partizipation erleben, kommen kaum noch auf den Gedanken, Kirchen, Moscheen oder Häuser anzuzünden. Demokratieexport ist eine noble Aufgabe. Dass sie gelingt ist der Westen nicht nur denen  schuldig, die einmal die Erwachsenen von morgen sind. Sondern auch den vielen Demokraten wie Ekrem Rexha, die für die Fehler des Westens ihr Leben lassen mussten. 

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