10 Jahre Strafgerichtshof : Die Idee von Gerechtigkeit

Staatsmänner konnten Verbrechen begehen, ohne verurteilt zu werden. Das war wie eine Regel. Nun wird der Internationale Strafgerichtshof zehn Jahre alt

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Ist er der langsamste Gerichtshof aller Zeiten? Zehn Jahre arbeiten 18 Richter und mehr als 700 Mitarbeiter aus über 90 Ländern nun schon am Internationalen Strafgerichtshof (IStGH), mehr als 900 Millionen hat seine Arbeit bislang gekostet. Sein erstes Urteil aber hat er erst im März gesprochen. Gegen Thomas Lubanga, kongolesischer Warlord. Für Rekrutierung von Kindersoldaten, ein Kriegsverbrechen.
„Diese Fälle sind komplex wie große Wirtschaftsstrafverfahren“, verteidigt Hans-Peter Kaul, 68, deutscher Richter in Den Haag, den Strafgerichtshof. Beweismittel, Dolmetscher und Zeugen müssten nach Den Haag gebracht werden. Außerdem erlaubt der IStGH Opfern der Verbrechen, an den Prozessen teilzunehmen. „Wir sind auch eine Art Klagemauer“, sagt Kaul. Das ziehe die Prozesse in die Länge.
Kaul sitzt jetzt in seinem Dahlemer Wintergarten und erinnert sich, wie sein Gericht gegründet wurde, an die Konferenz von Rom.
Das war im Juli 1998, seit Wochen hat Kaul kaum geschlafen, das schöne Apartment mit Blick auf den Petersdom selten betreten, sieben Kilo hat er bereits abgenommen. Im Konferenzsaal ist es drückend heiß, das Gebäude aus der Mussolini-Zeit hat keine Klimaanlage. Doch Kaul spürt die Erschöpfung nicht, er ist aufgeregt. Wird heute eine Idee Wirklichkeit werden? Eine der größten der Menschheit? Die Idee von Gerechtigkeit?
Jahrhunderte alt ist die Idee, Jahrzehnte lang sind die Bemühungen darum, Jahre haben die Völkerrechtler an den Paragrafen gefeilt, Monate haben Kaul und die Unterhändler aller Staaten über einzelne Wörter gestritten, Wochen haben sie in Rom geschwitzt.
160 Staaten sollen dort abstimmen, ob es künftig einen IStGH geben würde. Ein permanentes Gremium, das über Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Genozid und Angriffskrieg urteilt.
„Nichts ist stärker, als eine Idee, deren Zeit gekommen ist“, soll der Schriftsteller Victor Hugo gesagt haben, und Kaul, den sie Mr. Strafgerichtshof nennen, zitiert ihn, wie so viele andere Völkerrechtler, wenn er von den Mühen in Rom erzählt, genau zehn Jahre nachdem das Statut in Kraft trat. Jetzt, da die Idee Wirklichkeit ist, kann man kaum glauben, wie viele Anläufe sie brauchte.
Erstmals schrieben die alten Griechen von einem Weltgericht, im Mittelalter die Scholastiker, im 15. Jahrhundert gab es den ersten internationalen Prozess gegen den Söldnerführer Peter von Hagenbach, der die Stadt Breisach brutal eingenommen hatte. Ansonsten aber galt, dass kein Staat über einen anderen zu Gericht sitzen durfte, und wer im Namen des Staates handelte, gegen jede Strafverfolgung immun sei. Friedensverträge enthielten Amnestieklauseln für die Verbrecher bei Angriffskriegen und Massakern. Staaten bevorzugten politische Lösungen. Nur dort, wo Kooperation ihnen keinerlei Nachteile, keine eigenen Minister, keine Generäle vor Gericht bringen würde, arbeiteten sie zusammen. Piraterie ist so ein Beispiel. Napoleon aber schickte man lieber ins Exil.
Ende des 19. Jahrhunderts forderte Gustave Moynier, einer der Gründer der Rot-Kreuz-Bewegung, als Erster einen Strafgerichtshof. Unter dem Eindruck des deutsch-französischen Krieges wollte die Bewegung Verletzte bergen, Kriegsgefangene schützen, den Krieg menschlicher machen. So entwickelte sich langsam das humanitäre Völkerrecht. Das legte zwar fest, was geächtet war, aber Folgen hatte ein Verstoß nicht. Moyniers Idee berührte das Herzstück staatlicher Souveränität, ihre Zeit war noch nicht gekommen. Es dauerte noch über 100 Jahre, bis Kaul und seine Kollegen sie in Rom umsetzten.
Der Friedensvertrag von Versailles sah vor, den deutschen Kaiser zu verurteilen, der sich ins holländische Exil geflüchtet hatte. Doch Holland weigerte sich, ihn auszuliefern. Die USA argumentierten, Verbrechen innerhalb der eigenen Grenzen seien eine Frage der Moral, nicht aber des Rechts. Auch der Vertrag von Sèvres, der Einzelne für den Genozid an den Armeniern verantwortlich machen wollte, endete mit Amnestien.
Die Idee aber, Kauls Idee, war nun einmal in der Welt. Juristen, frühen Menschenrechtlern, ließ sie keine Ruhe mehr. Sie warben für solch ein permanentes Gremium: Frieden durch Recht war ihre Formel. Der Vorläufer der UNO, der Völkerbund, entwarf schließlich kurz vor dem zweiten Weltkrieg einen Gerichtshof, der abschrecken, versöhnen, vergelten sollte. Doch nur Indien ratifizierte das Statut.
Dann kam der Moment, in dem die Idee eine echte Chance erhielt. Kurz vor Ende des Zweiten Weltkriegs schufen die Alliierten mit dem Londoner Statut das Internationale Militärtribunal. Erstmals wurden in Nürnberg staatliche Verbrechen von Einzelnen mit dem Recht beurteilt. Es war die Geburt eines ganzen Rechtsgebiets: des Völkerstrafrechts.
In Nürnberg galt weder die Entschuldigung, auf Befehl gehandelt zu haben, noch waren Personen immun, die im Namen des Staates agiert hatte. „Es sind Männer, keine abstrakten Einheiten, die solche Verbrechen begehen“, sagte der amerikanische Chefankläger. Nicht alle, am wenigsten die Deutschen, waren von der Idee überzeugt. Was gestern recht war, kann heute nicht unrecht sein, zitierten sie ein altes Prinzip. Tatsächlich standen Verbrechen gegen den Frieden und Verbrechen gegen die Menschlichkeit in keinem Vertrag, als die Nazis sie begingen. Aber: Wenn Mord ein Verbrechen ist, ist Massenmord dann nicht erst recht eines? Dies war eines der Argumente der Richter. 19 Angeklagte sprachen sie schuldig, 12 davon verurteilten sie zum Tod.
Im Kalten Krieg aber wurde Nürnberg vergessen oder als Akt der Siegerjustiz erinnert. Zwar unterzeichneten die Staaten in dieser Zeit gewaltige Verträge, wie die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die Völkermordkonvention, die Genfer Konventionen. Doch die Verbrechen in Algerien, der Sowjetunion, in Vietnam, Palästina, im Libanon, all die Grausamkeiten aus Bürgerkriegen blieben straffrei. Die Idee, deren Zeit längst da war, war eingefroren.
Nur eine Gruppe in New York, die Völkerrechtskommission der UNO, arbeitete immer wieder an einem Statut für einen IStGH. Parallel erstarkte die Menschenrechtsbewegung. Nichtregierungsorganisationen warben für einen Ansatz, bei dem das Opfer im Mittelpunkt stand. Nationalstaaten verloren durch die Globalisierung an Bedeutung, es war auch eine Globalisierung von Werten.
Immer stärker wurde die Idee, dass manche Verbrechen zu grausam sind, um nur ihre Opfer, nur den Staat, in dem sie geschehen, zu betreffen. Sie richten sich gegen die Menschheit als Ganzes und dürfen nicht ungesühnt bleiben, nur weil sie zumeist von Staatsmännern befohlen oder geduldet werden, die ihre eigene Strafe zu verhindern wissen. Verstöße gegen das Völkerstrafrecht dürfe, ja müsse sogar, jeder Staat verfolgen, man sprach von einem „Weltrechtsprinzip“.
1993 kreierte der Sicherheitsrat in einem revolutionären Akt – per Resolution, ohne, dass dies in der UN-Charta vorgesehen war – ein Tribunal für die Verbrechen im ehemaligen Jugoslawien, ein Jahr später ein zweites für den Völkermord in Ruanda. Damit schuf er Sonderrecht für den Einzelfall, mit einem Weltgericht hatten die beiden ad-hoc-Tribunale nichts zu tun. Doch sie machten vor, wie ein IStGH aussehen könnte. Mit den verschiedenen Gerichten hatte sich ein dezentrales System internationaler Strafjustiz herausgebildet. Der Ruf nach einem IStGH wurde schließlich so laut, dass er die Konferenz in Rom, diese heißen Wochen, von denen Kaul erzählt, ermöglichte.
Mehr als 400 Journalisten, 200 Nichtregierungsorganisationen, 80 Übersetzer waren erschienen. Die USA hatten 200 Delegierte mitgebracht. Ihr Chefunterhändler David Scheffer schreibt über diese Zeit: „Ich musste auftreten wie ein Verfechter der Straflosigkeit.“ Und das auf einer Konferenz, die diese abschaffen wollte. Der amerikanische Präsident Bill Clinton hatte einen IStGH gefordert, er sollte aber von den USA kontrolliert werden können. Unter anderem fürchtete man, die vielen weltweit stationierten US-Soldaten könnten verurteilt werden.
In den letzten Tagen der Romkonferenz hatte Kaul, der deutsche Unterhändler, Leiter des Völkerrechtsreferats im Auswärtigen Amt, am Rednerpult ein rosiges Bild gezeichnet. „Ich habe den Strahlemann gemacht, dabei war ich nervös“, sagt er heute. Zwar wuchs die Gruppe, der sogenannten „gleichgesinnten“ Staaten, darunter viele Europäer, Kanada, afrikanische und südamerikanische Staaten. Zwar waren beinahe alle Artikel des Statuts fertig geschrieben, die Struktur des Gerichts, das Prozessrecht standen fest. Trotz dieser Vorarbeit hatte es in Rom noch 1700 Punkte zu klären gegeben.
Kaul wusste aber, dass die USA versuchten, andere Staaten auf ihre Seite zu ziehen, und die wichtigsten Fragen noch strittig waren: Wann war das Gericht zuständig? Konnte es selbstständig Ermittlungen aufnehmen oder würde der Sicherheitsrat die Fälle überweisen? Damit hätten die fünf ständigen Mitglieder, darunter die USA, mit ihrem Vetorecht die Kontrolle über das Gericht. „Das wäre doch Zweiklassen-Justiz“, sagte Kaul sich damals. Mit dem unabhängigen, glaubwürdigen Gericht, das er sich vorstellte, hatte das nichts zu tun. Misstrauisch beäugten die Deutschen jeden amerikanischen Vorstoß. Ein einziges falsches Wort in einem Paragraf könnte die große Idee hinter dem IStGH gefährden.
Dabei hatte man ein Prinzip erfunden, das die USA beruhigen und dem Gerichtshof zu viel Arbeit ersparen sollte: Zunächst bleibt jeder Staat selbst verantwortlich. Nur, wenn er nicht willens oder in der Lage ist, seine Verbrecher vor Gericht zu stellen, springt der Gerichtshof ein.
Die USA wollten kein Gericht, das von sich aus und nicht nur auf Ruf des Sicherheitsrates initiativ werden kann und damit Fragen des Weltfriedens außerhalb der UNO behandelt. Genau das aber fanden gerade die Staaten reizvoll, die seit Jahren an den Machtverhältnissen des Sicherheitsrates verzweifelten.
Am 17. Juli 1998 stimmten sie also über ein Gericht ab, das aktiv wird, wenn der Sicherheitsrat, einzelne Staaten oder der Chefankläger es für richtig halten. Ein Gericht, das zuständig ist für Verbrechen auf dem Territorium und von Tätern seiner Mitglieder. 120 Staaten nahmen es an, 21 enthielten sich, nur sieben sagten Nein. Darunter die USA.
„Die Hölle brach los“, beschreibt Kaul den frenetischen Jubel. Männer in Anzügen sprangen auf Tische, der Konferenzleiter umarmte Kaul. „Wir hatten es selbst nicht für möglich gehalten.“ Bis spät in die Nacht feierten Staatenvertreter in Roms Sommernacht, UNO-Generalsekretär Kofi Annan reiste an. Der amerikanische Unterhändler David Scheffer lief allein durch Roms Straßen, Hans-Peter Kaul, der deutsche Unterhändler, fiel erschöpft ins Bett.
Vor ihm lagen Jahre weiterer Arbeit. Bislang war die Idee nur ein Stück Papier, wenn auch ein wertvolles. Es fehlte die Verfahrens- und Beweisordnung. Auch musste das Römische Statut in deutsches Recht umgesetzt werden, am 30. Juni 2002 trat das Völkerstrafgesetzbuch in Kraft, das in einigen Punkten sogar strenger als der IStGH ist. Deutschland kann damit besonders fortschrittliches Völkerstrafrecht anwenden.
In der Silvesternacht 2000, Kaul saß gerade beim Bleigießen, unterzeichnete Clinton überraschend den Vertrag. „Die Sektkorken habe ich allerdings umsonst knallen gelassen“, sagt Kaul. Wenige Wochen später, George W. Bush hatte übernommen, zogen die USA ihre Unterschrift zurück und bekämpften von nun an das Gericht: Sie verabschiedeten ein Gesetz, das es ihnen erlaubt, inhaftierte Amerikaner militärisch aus Den Haag zu befreien. Sie drohten, anderen Staaten künftig militärische Hilfe zu verweigern, sollten sie dem Gericht beitreten oder kooperieren.
Erst als 60 Staaten unterzeichnet hatten – auch das hielten viele für unmöglich – trat das Statut in Kraft, am 1. Juli 2002. Der IStGH ist nur für Verbrechen, die nach diesem Datum begangen wurden, zuständig. Für Verbrechen davor mussten spezielle Gerichte gegründet werden, wie in Kambodscha oder Sierra Leone. Letzteres hat gerade erst Charles Taylor zu 50 Jahren Haft verurteilt.
Vor zehn Jahren, als alles begann, hatte die Staatengemeinschaft ein altes Bürogebäude in Den Haag gemietet, der Stadt, die vielen anderen internationalen Gremien ein Zuhause gibt. Fünf Mitarbeiter sollten zunächst einziehen, die anderen würden folgen. Als sie das Gebäude mit schweren Aktentaschen und ernsten Gesichtern betraten, begleitet von Fotografen, hingen Kabel von der Decke, in den Toiletten hatte sich ein brauner Satz gebildet, es gab weder Telefone noch Schreibtische. Da riefen sie Kaul in Berlin an, der schon zum Richter berufen worden war und sich verantwortlich für alles rund um das Gericht fühlte. „Nehmt euch ein Taxi, fahrt ins Außenministerium, sagt, dass wir augenblicklich eine Putzkolonne und Möbel brauchen, und droht, dass ich sonst persönlich vorbeikomme“, sagte Kaul. Er musste nicht nach Den Haag fliegen, das Außenministerium reagierte prompt. Auch heute überblickt Kaul den Haushalt, meckert, wenn Sitzungen verspätet anfangen, regt sich auf, wenn Staaten am Gericht sparen wollen. Einer der berühmtesten Richter der Welt – ein Hausmeister. Ohne ihn, sagen viele, hätte es den IStGH nie gegeben.
Wie stark aber ist die inzwischen wahr gewordene Idee? Menschenrechtler kritisieren die Fallauswahl des Gerichts, nennen es neokolonialistisch. Derzeit ermittelt es in sieben Ländern, alle in Afrika. In weiteren Ländern wie Kolumbien beobachtet es zwar die Lage, traut sich aber nicht, formal zu ermitteln. Weil die USA nach wie vor kein Mitglied sind, kann es das Foltersystem Guantanamo nicht behandeln. Auch Russland und China verweigern ihre Unterschrift. Vergangenes Jahr beauftragte der Sicherheitsrat das Gericht mit dem Fall Libyen, ein Nicht-Mitglied, die USA fanden ihn plötzlich nützlich. Für Syrien ist das nicht geschehen. Auch sind elf der Angeklagten flüchtig, wie Omar al Bashir, der sudanesische Präsident, der unbehelligt regiert. Denn der IStGH hat keine Armee, er ist auf die Hilfe seiner Mitgliedstaaten angewiesen. Davon hat er nun schon 121.
„Wir müssen realistisch bleiben“, sagt Kaul. „Der IStGH ist schwach, angesichts der Probleme der Welt, doch er ist eine Realität.“ Seit genau zehn Jahren.

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