Die Kanzlerin und die Richtlinienkompetenz : Wie viel Macht hat Angela Merkel?

Die Kanzlerin hat die Richtlinienkompetenz. Sagt das Grundgesetz. Aber wie mächtig wird Angela Merkel dadurch? Eine Analyse.

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Angela Merkel.
Angela Merkel.Foto: Michael Dalder/Reuters

Die Zweifel haben neuerdings zugenommen, die Umfragewerte sind schlechter geworden, und jetzt hat sie auch noch das Erlebnis von München hinter sich: von Horst Seehofer auf offener Bühne, nun ja, unfein behandelt. Angela Merkel steckt gewissermaßen in der Krisenkrise. Das Problem der wachsenden Flüchtlingszahlen – schafft sie das, schafft es sie? Schwindet ihre Macht?

Nun hat Merkel zweierlei, um mit der Situation umgehen zu können: ihr festes Nervenkostüm und die Amtsausstattung des Bundeskanzlers nach dem Grundgesetz. Die Verfassung macht Merkel nämlich mächtig. Und wenn man richtig damit umgeht, dann kann man Krisen der eigenen Machtausübung schon durchstehen.

Ein Krisenindikator ist stets, dass plötzlich das R-Wort häufiger als sonst durch die Medien geistert: die Richtlinienkompetenz, das Recht des Kanzlers, die Richtlinien der Politik zu bestimmen. Steht so im Artikel 65 des Grundgesetzes. Wegen Querelen innerhalb der Union hat das R-Wort seit einiger Zeit wieder Konjunktur. Vor allem bei jenen, die Merkel als geschwächt sehen. „Spiegel“-Kolumnist Jakob Augstein etwa schrieb: „Merkel hat die Richtlinienkompetenz verloren.“ Aus der Opposition klang es ähnlich. Selbst in Teilen der SPD. In der CSU arbeitet man daran, hat es den Anschein.

Keine Regimentsobristen

Nun ist das freilich mit dem Recht, die Richtlinien zu bestimmen, so eine Sache. Denn Kanzler sind keine Regimentsobristen, die einfach mal befehlen, was zu sein hat und was nicht. Und die Minister sind keine Untergebenen. Der Politikwissenschaftler Wilhelm Hennis, der vor 50 Jahren den klassischen Text zum Thema geschrieben hat (immer noch lesenswert), stellte damals fest: „Dieses Recht gilt nur mit Wenn und Aber.“ Nicht ohne. Und der Kanzler, der einem Minister den besagten Grundgesetzartikel unter die Nase hält oder ihn im Kabinett ausdrücklich daran erinnert, vor allen anderen, würde so nur seine Schwäche erkennen lassen. Die Richtlinienkompetenz ist ein Recht, das nur indirekt wirkt. Konrad Adenauer soll das R-Wort nur ein einziges Mal in einem Rundschreiben verwendet haben.

In Koalitionen ist es ohnehin schwierig. Von Helmut Schmidt stammt der Satz, aus der Anfangszeit der Großen Koalition von 1966: „Es gibt keine Richtlinienkompetenz gegen Brandt und Wehner.“ Kein Kanzler kann bestimmen, wen der Koalitionspartner zu Ministern macht. Selbst in der eigenen Partei muss er oder sie auf Fraktion und Landesverbände achten.

Mittel und Wege

Aber es gibt Mittel und Wege, die Richtlinienkompetenz ohne Machtworte oder drastische Aktionen auszuüben. Hennis verwies auf das Recht des Kanzlers, die Geschäfte zu führen. Wenn ein Minister also nicht fähig oder nicht willens ist, Richtlinien umzusetzen, so kann man ihm auch einen Geschäftsbereich entziehen. Im Falle Thomas de Maizières war das der Entzug der Koordination der Flüchtlingsthemen im Kabinett und mit den Ländern. Zur Machtausstattung des Kanzlers gehört auch das Recht auf Information. Die Minister müssen alles, was im Rahmen der Richtlinien von Bedeutung ist, der Regierungschefin via Kanzleramt mitteilen. Da scheint der Innenminister zwischenzeitlich eine eigene Meinung gehabt zu haben. Die Ultima Ratio, die sich aus der Richtlinienkompetenz ergibt, schrieb Hennis einst, sei die Entlassung eines Ministers. Aber auch hier kann ein Kanzler, kann eine Kanzlerin die Machtmittel so einsetzen, dass es letztlich zu einem Rücktritt kommt – oder zur Wiederannäherung des Betroffenen an die Richtlinien.

Dass Merkel sehr an Umfrageergebnissen interessiert ist, muss nicht heißen, das sie immer entsprechend handelt. Einfluss und Durchsetzungskraft eines Kanzlers hängen nicht davon ab, wo die eigene Partei gerade im Politbarometer oder im Deutschlandtrend steht. Im Bund wird 2017 gewählt, das ist weit weg. Und die für die CDU durchaus wichtige Wahl in Baden-Württemberg im Frühjahr ist für Merkel in der Abwägung wohl eher ein Nebenfaktor. Natürlich werden Widersacher demoskopische Negativnachrichten immer nutzen, so wie Seehofer ja den leichten Einbruch der Union und sein persönliches Hoch in den Umfragen als Bestätigung für seine Linie sieht. Schon vor einem halben Jahrhundert ging es um den Einfluss der Meinungsforschung. Hennis hat ihn nicht hoch veranschlagt. Für die Durchsetzung der Richtlinienkompetenz sei die demoskopische Anerkennung weniger relevant, befand er. Viel wichtiger sei die Anerkennung bei den "Professionellen", also in den Fraktionen, im Kabinett, nicht zuletzt in den Ministerien, auch beiden Führungsfiguren in den Medien.

Und zuletzt die Vertrauensfrage

Wie stark im Regieren ein Kanzler ist, das hängt auch davon ab, wie abhängig oder unabhängig er von anderen Instanzen ist. Nach zehn Jahren im Amt agiert Merkel hier natürlich weitaus freier als in der Anfangszeit. Zumal sie außen- und europapolitisch, wie alle Kanzler zuvor, die Fäden in die Hand genommen hat. Hier sieht sie derzeit ihre Hauptaufgaben, das Innenpolitische hat sie, so weit es geht, delegiert. Der CSU hat sie das am vorigen Freitag deutlich zu machen versucht. Doch läuft Merkel derzeit durchaus Gefahr, wieder in stärkere Abhängigkeiten zu geraten. "Ein Kanzler sei umso ungebundener, je stärker er zu binden vermag." Der Merksatz von Hennis dürfte Merkels aktuell größtes Problem umschreiben. Aber auch für solche Lagen gibt das Grundgesetz dem Kanzler ein Mittel an die Hand. Es ist die Vertrauensfrage nach Artikel 68. Sie muss noch nicht einmal mit einem Sachthema verbunden sein. Doch davon sind wir wohl weit entfernt. Aber nach dem Eklat vom Freitag ist die Überlegung, wie die CSU-Abgeordneten dann entscheiden würden, jedenfalls nicht ganz uninteressant.

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