Politik : Ein anerkannt zerrüttetes Verhältnis

Das Völkerrecht verbietet Unabhängigkeitserklärungen nicht – und die UN-Resolution 1244 zum Kosovo gilt nur vorläufig

Christian Tomuschat

Dass das Kosovo seine Unabhängigkeit erklärt hat, ist nicht mehr aus der Welt zu schaffen. Jetzt geht es für alle beteiligten Akteure darum, sich auf diese neue Sachlage einzustellen. Trotz aller Spannungen muss dabei die Erhaltung des Friedens oberstes Gebot sein.

Ein Sezessionsverbot enthält das Völkerrecht nicht; von dorther betrachtet ist eine Sezession ein rein faktischer, interner Vorgang. Die Frage lautet aber, ob dritte Staaten berechtigt sind, das neu proklamierte Staatswesen anzuerkennen und damit die Abspaltung zu legitimieren. Deutschland, Frankreich und die USA haben dies getan, während Russland und Serbien die entsprechenden Erklärungen als völkerrechtswidrig bezeichnen.

In der Resolution 1244, die der Sicherheitsrat unmittelbar nach dem Ende der Nato-Luftoperationen gegen Jugoslawien im Juni 1999 verabschiedet hat, wird die Zugehörigkeit des Kosovo zur Bundesrepublik Jugoslawien und deren territoriale Integrität trotz der Schaffung eines Sonderstatuts für die Provinz ausdrücklich unterstrichen. Aber es lag nicht in der Absicht des Sicherheitsrates, diesen Zustand ein für allemal verbindlich festzuschreiben. Das Sonderstatut wurde lediglich als Interim für eine Zwischenzeit erlassen. Über die endgültige Lösung des Konfliktes macht die Resolution keine Aussagen. Derartige Entscheidungen über die Existenz und die Gestalt souveräner Staaten sind auch gar nicht Sache des Sicherheitsrates.

Die EU handelt also keineswegs bindenden Anordnungen des Sicherheitsrates zuwider, wenn sie die Unabhängigkeit des Kosovo durch Entsendung einer Mission zur Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit („Eulex“) unterstützt. Allerdings muss sie sich, ebenso wie ihre Mitgliedstaaten, an die allgemeinen Regeln des Völkerrechts halten. Danach ist es unzulässig, die Abspaltung von Teilen eines fremden souveränen Staates aktiv zu unterstützen. Eine vorzeitige Anerkennung vor der Konsolidierung des Neustaates gilt als verbotene Intervention in die inneren Angelegenheiten des betroffenen Landes. Kosovo ist zwar mittlerweile konsolidiert, denn seit fast neun Jahren führt es eine eigenständige Existenz. Aber diese Eigenständigkeit beruht weitgehend auf der rechtlichen wie auch tatsächlichen Macht, die dort die beiden durch die Resolution 1244 geschaffenen UN-Missionen ausüben: die „militärische Präsenz“ Kfor unter Leitung der Nato und die „Zivilpräsenz“ Unmik unter unmittelbarer Leitung der Vereinten Nationen.

Es muss also nach einer zusätzlichen Rechtfertigung gesucht werden. Das ehemalige Jugoslawien hat in den Jahren 1990 bis 1999 unter der Regierung Milosevic in der abtrünnigen Provinz eine verheerende Politik der gewaltsamen Unterdrückung geführt. Die Gewalttaten erreichten 1998 und 1999 ein derartiges Ausmaß, dass sich das Nato-Bündnis im März 1999 zur militärischen Intervention entschloss. Den Gipfelpunkt maßloser Willkür bildete die von der serbischen Führung kurz nach dem Beginn der Nato-Angriffe getroffene Entscheidung, die gesamte albanische Bevölkerung zu vertreiben. Eine solche Politik von Völkermord und „ethnischer Säuberung“ gehört zu den schwersten völkerrechtlichen Verbrechen.

Für solche Extremfälle der Negierung elementarer Menschenrechte und Staatsbürgerrechte hat die Generalversammlung im Konsens anerkannt, dass die Einheit des Staates nicht das oberste Leitprinzip sein muss. Sie gewährt damit ein Sezessionsrecht als Form des Widerstandsrechts. Wenn der bedrängten Bevölkerung in dieser Weise ein Rechtstitel zum Ausscheiden aus dem Staatsverband zugestanden wird, brauchen sich auch dritte Staaten nicht an das Interventionsverbot gebunden zu fühlen, wenn sie eine Anerkennung aussprechen. Insofern stellt Kosovo einen Sonderfall dar, der nirgendwo sonst in Europa eine Parallele findet.

Ein Einwand könnte lauten, dass ja mittlerweile Serbien zu einem Rechtsstaat mutiert sei. Es habe durch seine neue Verfassung ein faires Angebot gemacht, weitgehende Autonomie zu gewähren. Politisch erscheint dadurch die Lage in einem neuen Licht. Aber eine zerrüttete Ehe wird durch nachträgliche Gesten der Versöhnung nicht automatisch geheilt. Das Recht, welches den Kosovaren zugewachsen ist, kann ihnen nicht ohne Weiteres wieder aus der Hand geschlagen werden.

Durch die Proklamation der Unabhängigkeit gerät die Fortexistenz der Resolution 1244 unvermeidlich in Gefahr. Sie wird nicht auf ewige Dauer Bestand haben können, wenn die Dinge sich ganz anders entwickeln, als dies vorhergesehen worden war. Aber mehrere Gründe sprechen einstweilen gegen die These der Hinfälligkeit. Bis zu einer endgültigen Einigung mit der serbischen Regierung wird der Konflikt weiterschwelen; die Gründe, die für den Erlass der Resolution maßgebend waren, bestehen also fort. Die Resolution sagt auch ausdrücklich, dass sie weitergilt, bis der Sicherheitsrat eine andere Entscheidung trifft.

Der Autor Christian Tomuschat ist emeritierter Professor für öffentliches Recht, Völker- und Europarecht an der Humboldt-Universität. Er war Mitglied des UNMenschenrechtsausschusses und der UN- Völkerrechtskommission.

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