• Gastbeitrag von Berlins Ex-Innensenator: Körting: Das Grundrecht auf Asyl kennt eine Obergrenze

Gastbeitrag von Berlins Ex-Innensenator : Körting: Das Grundrecht auf Asyl kennt eine Obergrenze

Deutschland hat keine Rechtspflicht, alle Flüchtlinge aufzunehmen, schreibt Ehrhart Körting (SPD), Berlins ehemaliger Innensenator. Ein Gastbeitrag.

Ehrhart Körting
Belastungsprobe. Tagelang warten Flüchtlinge auf ihre Registrierung beim Landesamt für Gesundheit und Soziales.
Belastungsprobe. Tagelang warten Flüchtlinge auf ihre Registrierung beim Landesamt für Gesundheit und Soziales.Foto: Michael Kappeler/dpa

Das am heutigen Donnerstag vom Bundestag verabschiedete Asylpaket wird das Problem, dass zu viele nichtberechtigte Antragsteller in Deutschland behalten, nicht entscheidend lösen. Von drei Wegen zur Regulierung der Zuwanderung führt nur einer zum Ziel:

1. Änderungsgesetz zum Asylverfahrensgesetz

Die Zuwanderer aus den Westbalkanstaaten und aus einigen anderen Ländern sollen bei uns keinen Aufenthalt bekommen und das Land schneller verlassen. Darauf weist die Bundeskanzlerin Angela Merkel beinahe täglich hin, auch in ihrer heutigen Regierungserklärung. Mit der heute vorgesehenen Änderung des Asylverfahrensgesetzes mit schnelleren Verfahren und damit einer schnelleren Ermöglichung der Abschiebung von abgelehnten Antragstellern soll die Zahl der in Deutschland verbleibenden Asylbewerber auf die wirklich Berechtigten und die schutzbedürftigen Bürgerkriegsflüchtlinge beschränkt werden. Aber auch die heutige Gesetzesänderung wird keine wesentliche Reduzierung der in Deutschland nichtberechtigten, aber verbleibenden Flüchtlinge bringen.

Das Gesetz hat seinen Wert, indem es die Asylverfahren beschleunigen wird. Das Asylverfahren ist aber nur die eine Seite der Medaille. Die andere Seite ist die tatsächliche Rückführung der abgelehnten und nichtberechtigten Antragsteller. Da geht es um Kinder, die schon zur Schule gehen, um Menschen, die ihre Krankheiten vorbringen, um Nachfluchtgründe, um lautstarke Proteste im Flugzeug, so dass der Pilot die Mitnahme der Ausreiseverpflichteten ablehnt, und schlichtweg auch um das Untertauchen in die Illegalität. Das ist die praktische Erfahrung der letzten 15 Jahre.

Die Nichtaufnahme von Nichtberechtigten auch umsetzen

Eine Zeitlang wurde es mit finanziellen Anreizen für die Ausreiseverpflichteten versucht, insbesondere finanziellen Starthilfen zum Aufbau einer Existenz im Heimatland.  Im Ergebnis gelang es schon bisher nur in geringem Umfang, die zur Ausreise Verpflichteten tatsächlich in ihre Heimat zurückzubringen. Unter zehn Prozent der Ausreiseverpflichteten werden entsprechend den schon heute vollziehbaren gesetzlichen Regelungen abgeschoben. Auch wenn sich diese Zahl durch freiwillige Ausreisen noch um weitere zehn bis 15 Prozent erhöht, bleiben über drei Viertel aller derjenigen, deren Antrag auf Asyl oder auf Schutz als Bürgerkriegsflüchtlinge abgelehnt wurden, in Deutschland. Das gilt übrigens auch für das CSU-regierte Bayern, das lautstark neue Regelungen verlangt, aber die bisher schon mögliche Rückführung von abgelehnten Antragstellern genauso wenig durchsetzen kann wie die anderen Bundesländer.

Aufgabe von Politik ist es, das, was den Bürgerinnen und Bürgern tagtäglich erzählt wird - nämlich die Nichtaufnahme der Nichtberechtigten -, auch umzusetzen. Das wird mit den Änderungen des Asylverfahrensgesetzes nur unvollkommen geschehen, auch wenn viele der Regelungen, insbesondere die schnellere Durchführung der Verfahren vernünftig sind. Aber in einer zentralen Frage, Hierbleiben oder nicht Hierbleiben, verspreche ich mir nur eine geringe Verbesserung der jetzigen Situation. Eher wird es eine Teilverbesserung unabhängig von dem heutigen Änderungsgesetz durch eine deutlich verbesserte Personalausstattung der Ausländerbehörden geben. Das Gesetz  selber aber wird in Bezug auf eine erhebliche Steigerung der Abschiebezahlen von nichtberechtigten und abgelehnten Antragstellern in der Praxis den wirklichen Lackmustest nicht bestehen. Es verschafft der Bundeskanzlerin nur etwas politische Atemluft.

2. Das von Bayern vorgeschlagene Transitzonenverfahren

Denkbar ist ein Verfahren, nach dem vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) an der Grenze über den Asylantrag entschieden wird. Das sogenannte Flughafenverfahren (Aufenthalt in einem Transitbereich) ist vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 14.5.1996 (BVerfGE 94, 166) nicht beanstandet worden. Insofern ist die Aussage des früheren Bundesrichters und Linken-Bundestagsabgeordneten Wolfgang Neskovic, das Verfahren sei verfassungswidrig, eher eine politische als eine verfassungsrechtlich fundierte Aussage. Allerdings verlangt das Bundesverfassungsgericht für das von ihm nicht beanstandete Flughafenverfahren, dass der Antragsteller im Sinne effektiven Rechtsschutzes die Gelegenheit haben muss, asylrechtliche Beratung in Anspruch zu nehmen, sowie neben der Dreitagesfrist zur Anrufung des Gerichts weitere vier Tage zur Begründung seines Antrages erhält. Im Zweifel werden die Gerichte, selbst wenn die Länder von den zuständigen Verwaltungsgerichten Außenstellen an den Grenzübergangspunkten einrichten, nochmals sieben bis 14 Tage zur Entscheidung brauchen. Dann haben wir bereits einen Aufenthaltszeitraum von drei Wochen in einem Transitbereich.  

Bei diesem Zeitraum gibt es in der Tat viele praktische Fragen, zumal die Unterbringung so zu gestalten ist, dass nicht nur die Anforderungen an eine menschenwürdige Behandlung gewahrt bleiben, sondern dass nach dem zitierten Urteil des Bundesverfassungsgerichts auch möglichen nachteiligen Auswirkungen der Unterbringungssituation auf das Asylverfahren und sein Ergebnis entgegengewirkt werden kann (BVerfGE 94, 166/205). Die Erfahrungen mit dem Flughafenverfahren reichen nicht aus, die praktischen Bedenken zu zerstreuen. Im Flughafenverfahren hat es bisher nur sehr wenige Fälle gegeben. Für diese überschaubare Zahl von Fällen war die Unterbringung organisierbar, die asylrechtliche Beratung, der Kontakt zu Anwälten. Alles dieses wird schwierig, wenn es um Hunderte gleichzeitig oder sogar um Tausende geht.

Illegal zuwandernde Flüchtlinge als schwerwiegende Bedrohung der öffentlichen Ordnung

Verfassungsprobleme wegen eines unzulässigen Freiheitsentzugs, weil keine richterliche Entscheidung vorliegt, oder wegen der Beschränkung der freien Entfaltung der Persönlichkeit sehe ich in einem Transitzonenverfahren nicht.  Die Beschränkungen ergeben sich nach der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts durch die Staatsgrenze als Hindernis der freien Bewegung (BVerfGE 94,166/198). Anders kann es dann sein, wenn die Betroffenen nicht über Papiere verfügen und damit nach Ablehnung ihres Asylantrags Schwierigkeiten haben, über die Grenze zurück zu gehen. Auch Probleme des Schengen-Grenzkodex sehe ich nicht, auf die sich der frühere Bundesrichter Neskovic und wohl auch Vertreter der EU-Kommission berufen. Art.23 des Schengen-Grenzkodex sieht die Wiedereinführung von Grenzkontrollen unter bestimmten Voraussetzungen ausdrücklich vor.

Tausende und Abertausende von illegal zuwandernden Flüchtlingen sind eine schwerwiegende Bedrohung der öffentlichen Ordnung und ermöglichen damit die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen (Art.23 Abs.1). Diese schwerwiegende Bedrohung dauert auch nicht nur die 30 Tage, die der Grenzkodex erst einmal vorsieht, sondern sie dauert so lange an, wie die Außengrenzen der EU vor illegaler Zuwanderung nicht geschützt sind. Insofern ist die Wiedereinführung der Grenzkontrollen kein  Verstoß gegen den Schengen-Grenzkodex. Die Grenzkontrollen werden gerade nicht auf Dauer wieder eingeführt, sondern nur solange, bis die dazu verpflichteten anderen Mitgliedsstaaten der EU ihrerseits die illegale Durchreisemöglichkeit beenden.

Problematischer erscheinen mir aber die praktischen Fragen, insbesondere zu befürchtende überfüllte Transitzoneneinrichtungen, in denen eine menschenwürdige Unterbringung und eine rechtsstaatliche Durchführung des Asylverfahrens kaum möglich ist.

3. Verfahren nach Art.16 a Absatz 2 GG (Schließung der Grenzen für alle Flüchtlinge, die nicht aus besonderen humanitären Gründen aufgenommen werden sollen)

Wer aus einem Mitgliedsstaat der EU oder einem anderen gesetzlich bestimmten Staat (derzeit nach der Anlage I zum Asylverfahrensgesetz Norwegen und die Schweiz) in die Bundesrepublik Deutschland einreist, kann sich auf politisches Asyl nicht berufen, Art.16 a Absatz 2 Satz 1 GG.  Nach Art.16 a Absatz 2 Satz 3 GG können aufenthaltsbeendende Maßnahmen gegenüber diesen Personen unabhängig von einem hiergegen eingelegten Rechtsbehelf vollzogen werden.

Im Ergebnis bedeutet dies, dass dem Betroffenen nach § 18 Absatz 2 Nr.1 Asylverfahrensgesetz die Einreise verweigert wird und er nach § 18 Abs.3 Asylverfahrensgesetz zurückgeschoben werden kann. Der Betroffene kann dann zwar gegen die Einreiseverweigerung gerichtlich vorgehen, aber er wird zurückgeschoben und muss seine behaupteten Rechte vom Ausland her geltend machen. Wer über die Genze von Österreich (oder anderen Nachbarländern kommt) kann unmittelbar zurückgeschoben werden. Dies gilt sogar dann, wenn er nicht auf Straßen oder Wasserwegen, sondern über die "grüne Grenze" kommt und von der Grenzbehörde "im grenznahen Bereich in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit einer unerlaubten Einreise angetroffen wird".

Auch hier müssen die Grenzkontrollen entsprechend dem Schengener Grenzkodex vorübergehend wieder eingeführt werden. Der Grenzkodex sieht zwar erst einmal nur 30 Tage vor, die Grenzkontrollen können aber jeweils um 30 Tage verlängert werden.

Nach geltendem Recht Schutz auf diejenigen Flüchtlinge begrenzen, die Hilfe brauchen

Politisch ist die Bundesrepublik frei, auf wen sie dieses Verfahren anwendet. Das Bundesministerium des Innern kann anordnen, dass aus humanitären Gründen von der Einreiseverweigerung oder Zurückschiebung abgesehen wird, § 18 Abs.4 Nr.2 Asylverfahrensgesetz. Die Bundesrepublik kann also bestimmen, dass Einreisenden aus Syrien oder auch dem Irak, Afghanistan oder auch Somalia und Eritrea die Einreise nicht verweigert wird und keine Zurückschiebung erfolgt. Damit könnte man Zuwanderer aus allen anderen Staaten, zum Beispiel dem Kosovo und Albanien oder Pakistan zurückschieben. Es bedarf keines Asylverfahrens und keiner komplizierten und kostspieligen Abschiebung.

Die Nachbarländer können sich gegen die Zurückschiebung auch nicht wehren, auch dann nicht, wenn die Zurückzuschiebenden keine Ausweispapiere haben. Im Grunde werden die Nachbarländer dann nur so reagieren können, dass sie ihrerseits die Ost- oder Südgrenzen für diese nichtberechtigten Flüchtlinge schließen. Wenn die Außengrenzen der EU gesichert sind, braucht man die Grenzkontrollen an  den Binnengrenzen, also auch an den deutschen Grenzen nicht mehr und es gilt wieder Schengen.

Das Verfahren ist in der Verfassung ausdrücklich vorgesehen, Art.16 a Abs.2 GG. Es löst einen Teil der Probleme. Die Vorwürfe, dass damit eine Reihe von Verfolgten kein Asyl in Deutschland bekommen, zählt nicht. Sie haben Asylansprüche in dem ersten EU-Staat, in dem sie ankommen. Das ist die Verfassungslage. Insofern irrt auch Bundeskanzlerin Angela Merkel mit ihrem Satz, das Grundrecht auf Asyl kenne keine Obergrenze. Unser in der Verfassung verankertes Grundrecht auf Asyl besteht für Flüchtlinge, die unmittelbar aus Nachbarländern kommen, nicht. Wir können es für bestimmte Flüchtlinge wie die Bürgerkriegsflüchtlinge aus Syrien freiwillig gewähren, aber wir haben keine Rechtspflicht.

Die Bundesrepublik Deutschland hat, wenn sie vorübergehend und in vorheriger Unterrichtung der Nachbarländer Grenzkontrollen einführt, nach geltendem Recht durchaus Möglichkeiten, ihre Bereitschaft zur Aufnahme von Schutzbedürftigen auf diejenigen zu begrenzen, die wirklich Schutz brauchen. Für diejenigen, die dieses Schutzes nicht bedürfen, bedarf es weder der Durchführung eines komplizierten Asyl- und Abschiebungs- verfahrens noch der Einrichtung praktisch nicht zu handhabender Transitzonen.

Ehrhart Körting (SPD) war von 1997 bis 1999 Justizsenator und von 2001 bis 2011 Innensenator des Landes Berlin.

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