Hartz IV: Reform einer umstrittenen Reform

Fünf Jahre nach ihrer Einführung ist die Hartz-IV-Reform, mit der in Deutschland die Zusammenlegung von Sozial- und Arbeitslosenhilfe eingeführt wurde, erneut ins Sperrfeuer der Kritik geraten. Bereits zweimal hat das Bundesverfassungsgericht die Reform für teilweise verfassungswidrig erklärt. "Eine Generalrevision", verlangt CDU-Ministerpräsident Jürgen Rüttgers, von "Murks" spricht CSU-Chef Horst Seehofer. Den entscheidenden Schub hat der jüngsten Debatte allerdings FDP-Chef Guido Westerwelle mit seiner Warnung vor "spätrömischer Dekadenz" verschafft.

Klar scheint also: An Hartz IV wird sich in nächster Zeit einiges ändern. Doch reicht das, was derzeit diskutiert wird? Wo greift die Politik zu kurz? Ein Überblick.

Die Höhe der Regelsätze

Müssen die Sätze für Hartz-IV-Empfänger steigen? Ja, sagen die Wohlfahrtsverbände in Deutschland bereits seit Langem und fordern eine Anhebung auf 420 Euro für Erwachsene und zwischen 280 und 360 Euro für Kinder. Den Staat würde das zehn Milliarden Euro kosten. Derzeit liegt der Regelsatz bei 359 Euro im Monat, für Kinder gibt es je nach Alter zwischen 251 Euro und 287 Euro.

Allerdings: Das Bundesverfassungsgericht hat nicht die Höhe der Regelsätze prinzipiell infrage gestellt, sondern nur die Art ihrer Berechnung. Bisher orientieren sich die Hartz-IV-Sätze an dem, was die untersten 20 Prozent der Einkommensbezieher tatsächlich ausgeben. Daran wurden allerdings eine Reihe recht willkürlicher Abschläge vorgenommen. Bei Kindern wurde von dem für Erwachsene ermittelten Betrag dann noch mal pauschal 40 Prozent abgezogen. Das darf es nach Auffassung der Richter künftig nicht mehr geben, sie verlangen eine bedarfsgerechte Neuberechung. Bis Ende 2010 muss der Gesetzgeber diese Vorgaben umsetzen.

Ob dabei am Ende höhere oder niedrigere Sätze herauskommen, ist offen. Aus Union und FDP gibt es aber bereits Signale, dass zusätzliche Leistungen für Kinder eher in materieller denn in monetärer Form gewährt werden sollen. Das hätte unbestreitbar den Vorteil, dass die zusätzlichen staatlichen Ausgaben direkt bei den Kindern ankämen und nicht einfach in das allgemeine Haushaltseinkommen der Familien einflössen. Auf der anderen Seite ist das Gewähren von Sachleistungen jedoch immer mit mehr bürokratischem Aufwand verbunden als die Auszahlung von Geld und stellt stets eine gewisse Entmündigung der Bedürftigen dar.

Bleibt die generelle Frage, ob eine Anhebung der Hartz-Sätze sinnvoll wäre. Aus Sicht der Betroffenen sicherlich ja. Zugleich würde sich dadurch aber der Abstand zwischen dem Einkommen von Niedrigverdienern und Hartz-IV-Empfängern verringern, der Anreiz zu arbeiten würde kleiner.

Eine Erhöhung der Regelsätze müsste deswegen weitere Reformen nach sich ziehen. Die Einführung von Mindestlöhnen etwa oder die gleichzeitige Anhebung von Sozialleistungen wie Wohngeld oder Kinderzuschlag, die nur Niedriglöhnern, nicht aber Hartz-IV-Beziehern zugute kommen. Auch eine strengere Regulierung der Zeitarbeit könnte dazu beitragen, schlecht bezahlte Beschäftigungsverhältnisse einzudämmen – und damit den Abstand zwischen Transfer- und Erwerbseinkommen zu erhalten.

Nicht vernachlässigen darf man allerdings: Auch unabhängig von der Einkommensdifferenz gibt es im Hartz-IV-System bereits deutliche Anreize zur Arbeitsaufnahe. Wer Geld von der Arbeitsagentur will, muss schließlich zunächst seine Ersparnisse zumindest teilweise aufbrauchen, er muss möglicherweise umziehen und sein Privatleben vor dem Staat offenlegen. Arbeitsfähige Hartz-IV-Empfänger können zudem schon heute zur Annahme einer Arbeit verpflichtet werden. Tun sie es nicht, wird ihnen die Unterstützung gekürzt.

Nichtsdestotrotz kann man das Prinzip "wer arbeitet soll mehr haben, als der der nicht arbeitet" auch grundsätzlich infrage stellen. Richtig wäre dieser Satz nur, wenn alle Menschen auch die Chance hätten, eine Arbeit zu finden, sagt zum Beispiel der Jenaer Soziologe Stephan Lessenich. Dies sei aber gegenwärtig nicht der Fall.

Verlängerung des Arbeitslosengeldes

Unter Rot-Grün wurden die Hartz-Reformen einst eingeführt, der politische Schaden traf vor allem die SPD. Nachdem Gerhard Schröder seine Agenda 2010 durchgesetzt hatte, gründete sich die Linkspartei, und seither hat die SPD Mühe, bei Wahlen über 30 Prozent zu kommen.

Kein Wunder also, dass die Sozialdemokraten in der Opposition nun versuchen, ihre einstige Politik wenigstens teilweise zu revidieren. Derzeit prüfen sie beispielsweise, ob sie sich künftig für eine längere Zahlung des Arbeitslosengeldes I einsetzten sollen. Das Arbeitslosengeld I, das 60 Prozent des letzten Nettolohns ausmacht (67 Prozent für Arbeitslose mit Kindern), wird für Unter-50-Jährige ein Jahr lang gezahlt, Ältere können das Arbeitslosengeld I maximal zwei Jahre lang erhalten. Danach gibt es nur noch Hartz IV.

Eine mögliche Verlängerung des Arbeitslosengelds I will die SPD allerdings mit der Auflage verbinden, dass die Arbeitslosen sich in dieser Zeit weiterqualifizieren.

Bei Arbeitsmarktexperten stößt der Vorschlag auf ein eher zurückhaltendes Echo. Prinzipiell sei gegen die Verbindung einer längeren Bezugszeit des ALG I mit Qualifizierungsmaßnahmen nichts einzuwenden, meint zwar zum Beispiel Susanne Koch, Wissenschaftlerin am Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB). Wichtig sei aber, dass die Weiterbildung die Chancen am Arbeitsmarkt tatsächlich verbessere. Auch dürfe kein "Drehtüreffekt" entstehen, bei dem die Arbeitslosen immer zwischen Weiterbildung und erneuter Arbeitslosigkeit hin- und herpendelten.

Entschieden wendet sie sich dagegen gegen Forderungen das Arbeitslosengeld I grundsätzlich länger zu zahlen. Wissenschaftliche Untersuchungen der vergangenen Jahre hätten eindeutig belegt, dass eine Verlängerung des Arbeitslosengeldes I häufig auch längere Arbeitslosigkeit bedeute.

Mehr Fördern

Vor einem Jahr hat das Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung eine umfassende Bilanz der ersten vier Jahre mit Hartz IV veröffentlicht. Wichtigstes Ergebnis damals: Die Betreuung von Arbeitslosen muss besser werden. "Fordern und Fördern", hieß das Motto der Reform einst, letzteres sahen die Wissenschaftler bei Weitem noch nicht ausreichend umgesetzt. Vor allem Frauen und Alleinerziehende würden in den Jobcentern nicht ausreichend beraten, so eines der Ergebnisse. In der aktuellen politischen Debatte spielt eine verbesserte Förderung allerdings so gut wie keine Rolle.

Ideal wäre nach Ansicht der IAB-Forscher beispielsweise, wenn ein Jobcentermitarbeiter etwa 40 bis 50 Langzeitarbeitslose zu betreuen hätte. Derzeit sind es offiziell aber zwischen 75 und 150, die tatsächlichen Zahlen können auch noch deutlich darüber liegen.

Auch müssten die Jobcentermitarbeiter besser geschult werden, damit sie besser in der Lage sind, die tatsächlichen Probleme ihrer Klienten zu identifizieren, und ihnen entsprechende Job- und Qualifizierungsangebote machen können, verlangt das IAB.

Überhaupt kann in den Jobcentern noch einiges verändert werden: Würden dort beispielsweise bessere Arbeitsbedingungen geboten, die Stellen schneller und öfter entfristet, dann wäre es einfacher, qualifiziertes und motiviertes Personal zu bekommen.

Der Sprecher des Bundesnetzwerkes Arge, einem Zusammenschluss der Leiter der für die Hartz-IV-Empfänger zuständigen Jobcenter, Matthias Schulze-Böing, setzt vor allem auf "Aktivierung vom ersten Tag an". Die Jobcenter müssten den Langzeitarbeitslosen sofort und unbürokratisch entweder eine Tätigkeit oder eine Weiterbildung zuweisen dürfen. "Arbeitslosigkeit muss ein Vollzeitjob sein", findet Schulze-Böing. Je schneller man Langzeitarbeitslose wieder in Arbeitsprozesse eingliedere – wer Hartz IV bekommt hat schließlich mindestens ein Jahr lang nicht mehr gearbeitet – desto höher sei die Wahrscheinlichkeit, dass sie später wieder erwerbstätig werden. Wichtig sei natürlich, dass die Voraussetzungen – zum Beispiel Kinderbetreuung – stimmten und die Angebote sinnvoll seien.

Die Politik könnte hier helfen, indem sie die rechtlichen Bestimmungen entrümpelt, findet Schulze-Böing. In der Praxis seien die gegenwärtigen Vorschriften für eine solche Vermittlung nämlich kaum noch handhabbar. Vorteil für die Politik: Kosten würde eine solche Reform nichts.

Mehr Rechtssicherheit

In Zusammenhang mit den Hartz-Gesetzen ist immer wieder von einer Klageflut und der Überlastung der Sozialgerichte die Rede. Tatsächlich haben die Jobcenter allein 2009 mehr als 300.000 Bescheide korrigieren müssen. Jeder dritte Widerspruch war damit erfolgreich. Gemessen an der Gesamtzahl von 25 Millionen Bescheiden ist die offizielle Fehlerquote mit 1,4 Prozent allerdings relativ klein.

Die Zahl der Klagen ist dennoch auch 2009 wieder gestiegen. Die Sozialgerichte sind auch deswegen so überlastet, weil sie seit der Einführung von Hartz IV alle Klagen zur Grundsicherung bei ihnen landen. Vor 2005 verteilten sich diese dagegen auf die Verwaltungs- und Sozialgerichte.

Dass es zumindest gefühlt eine hohe Rechtsunsicherheit gibt, ist nicht erstaunlich. Seit 2005 ist das Sozialgesetzbuch II, das für Hartz IV maßgeblich ist, bereits 40 mal verändert worden, allein die fachlichen Hinweise zum komplexen Leistungsrecht umfassen 500 Seiten. Die Mitarbeiter in den Jobcentern müssen über 20 unbestimmte Rechtsbegriffe wie "angemessen", "besondere Härte" oder "Eignung" interpretieren.

Der FDP-Arbeitsmarkt-Experte Johannes Vogel fordert deswegen auch in dieser Hinsicht, die Ausbildung der Jobcentermitarbeiter zu verbessern. Der Sprecher des Bundesnetzwerkes Arge, Matthias Schulze-Böing, verlangt dagegen mehr Eindeutigkeit vom Gesetzgeber. Die Begriffe müssten genauer gefasst werden, findet er.

Zugleich kann er sich aber auch eine geringe Selbstbeteiligung vorstellen, wenn Hartz-IV-Empfänger klagen wollen. Weil es im Sozialrecht eine sehr weitgehende Kostenübernahme gebe, tragen die Kläger bisher keinerlei Risiko, sagt Schulze-Böing. Ein Anwalt bekomme für jeden Widerspruch den er schreibe 140 Euro erstattet. "Da hat sich eine richtige Klage-Industrie entwickelt", sagt der Argen-Sprecher. Auch die Einrichtung eines Ombudsmanns an den Jobcentern könnte helfen, Konflikte unbürokratisch und unterhalb der gerichtlichen Ebene zu regeln.

Sind härtere Sanktionen notwendig?

Die Frage, ob Langzeitarbeitslose, die zumutbare Arbeitsangebote ablehnen, härter bestraft werden sollen, gehörte in den vergangenen Wochen zu den am heftigsten umstrittenen. Vor allem CSU und FDP haben mehrfach gefordert, den Druck auf Hartz-IV-Empfänger zu erhöhen.

Dabei sollte zunächst einmal festgehalten werden: Arbeitsunwillige Langzeitarbeitslose sind gesamtgesellschaftlich gesehen kein zentrales sondern ein marginales Problem. Ganze 2,6 Prozent der fünf Millionen erwerbsfähigen Hartz-IV-Empfänger wurden im vergangenen Jahr bestraft, weil sie mit den Behörden nicht ausreichend kooperierten oder angebotene Arbeit ablehnten. Selbst in Bayern, das sich rühmt, besonders streng zu sein, lag die Quote ebenfalls nur bei 3,2 Prozent.

Schon heute ist es möglich, Hartz-IV-Empfängern, die zumutbare Arbeit ablehnen, den Regelsatz für drei Monate um 30 Prozent zu kürzen, im Wiederholungsfall sogar um 60 Prozent. Fällt innerhalb eines Jahres eine dritte Sanktion an, kann die Unterstützung auch ganz gestrichen werden.

Anders als CSU und FDP fordern zahlreiche Wissenschaftler, die sich im Bündnis für ein Sanktionsmoratorium zusammengeschlossen haben, sogar eine generelle Abschaffung von Sanktionen. Ihr Argument: Weil Hartz-IV nur das Existenzminimum sichere dürfe davon auch bei Fehlverhalten des Arbeitslosen davon nichts mehr abgezogen werden.

Der Praktiker Matthias Schulze-Böing, der als Sprecher des Bundesnetzwerkes der Argen mit der Materie hauptamtlich befasst ist, sieht das allerdings etwas anders. Sanktionen hält er grundsätzlich durchaus für notwendig. Allerdings müssten diese flexibler eingesetzt werden dürfen. "Sanktionen müssen schnell verhängt, aber auch schnell wieder aufgehoben werden können", sagt Schulze-Böing. Dies gelte insbesondere für Jugendliche. Das bisherige Verfahren sei gleichzeitig zu großzügig und zu restriktiv.

Die Sache mit dem Zuverdienst

In dieser Hinsicht ist sich die schwarz-gelbe Koalition bereits einig: Die Zuverdienstgrenzen sollen angehoben werden. Arbeitende Hartz-IV-Empfänger sollen mehr haben, als solche die keiner Beschäftigung nachgehen.

Unklar ist allerdings bisher, wie dieses Vorhaben konkret umgesetzt werden soll. Derzeit liegt die Grenze für anrechnungsfreies Einkommen bei 100 Euro. Beträge, die darüber hinausgehen sind bis 800 Euro zu 20% anrechnungsfrei. Bei Zuverdiensten zwischen 800 und 1200 Euro (1500 Euro bei Familien mit minderjährigen Kindern) dürfen zehn Prozent behalten werden.

Das Problem bei einer Anhebung der Grenzen ist vor allem, dass das für den Staat schnell sehr teuer werden kann. Denn höhere Verdienstgrenzen könnten den Kreis der Hartz-IV-Berechtigten erhöhen.

Würden, um diesen Effekt auszugleichen, gleichzeitig mit einer Erhöhung der Zuverdienstgrenzen die Regelsätze gesenkt, würde dadurch zwar der Druck auf erwerbsfähige Langzeitarbeitslose erhöht, eine bezahlte Arbeit aufzunehmen. Schwer getroffen wären aber die tatsächlichen Sozialfälle unter den Hartz-IV-Empfängern. Diejenigen nämlich, die gar nicht arbeiten können. Und es trifft all jene, für die es keine Arbeit gibt, weil sie beispielsweise in einer strukturschwachen Region leben.

Das Institut der Deutschen Wirtschaft schlägt deswegen vor, bei unveränderten Sätzen künftig alle Verdienste bis 200 Euro voll anzurechnen. Minijobs bis 400 Euro würden dadurch weniger attraktiv. Ab 400 Euro sollten die Zuverdiener jedoch mehr behalten dürfen als heute. Auf diese Weise würde der Anreiz zur Aufnahme einer Vollzeittätigkeit erhöht, gleichzeitig würden größere Mehrkosten für den Staat vermieden.

Nichtsdestotrotz: Wenn die Politik keine flankierenden Maßnahmen wie zum Beispiel die Einführung von Mindestlöhnen ergreift — und danach sieht es im Moment nicht aus — besteht die Gefahr, dass die Erhöhung von Zuverdienstgrenzen wie schon die Hartz-Reformen insgesamt zu einer weiteren Ausbreitung des Niedriglohnsektors und mehr subventionierter Arbeit führt.

Wer bezahlt die Waschmaschine?

Zu Zeiten der früheren Sozialhilfe konnten deren Empfänger für zahlreiche Sonderausgaben eine Übernahme der Kosten beantragen. Beliebtes Beispiel: Die kaputte Waschmaschine. Heute, unter den Bedingungen von Hartz IV, gibt es dafür bestenfalls noch ein Darlehen.

Sollte es künftig wieder mehr Einmalzahlungen geben? Ja, findet zum Beispiel Bayerns Ministerpräsident Horst Seehofer (CSU). Es müsse wieder mehr Möglichkeiten geben, einmalige Beihilfen zu zahlen. Auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts scheint in diese Richtung zu weisen. Doch wäre eine solche Veränderung für die Hartz-IV-Bezieher wirklich ein Vorteil?

Sicher kann man argumentieren, dass es einem Langzeitarbeitslosen nicht zumutbar ist, von seinem geringen Einkommen monatlich 1,50 zurückzulegen, um sich in 15 Jahren möglicherweise eine neue Waschmaschine kaufen zu können. Tatsächlich ist in der Pauschale, die er erhält, aber ein Anteil für besondere Anschaffungen vorgesehen.

Die pauschalierte Auszahlung statt der Hilfe im Einzelfall hat für den Hartz-IV-Empfänger den Vorteil, dass sie ihm den Gang zum Amt erspart. Sie ist unbürokratischer und im Grunde auch weniger bevormundend als es die Sozialhilfe war. Sie verlangt dem Arbeitslosen aber eben auch mehr Selbständigkeit ab. Arge-Sprecher Schulez-Böing ist deswegen überzeugt: Am Prinzip der Pauschalierung sollte, so weit es das Urteil des Bundesverfassungsgericht zulässt, festgehalten werden.

Das Häuschen und  die Altersvorsorge

Fest vereinbart hat die schwarz-gelbe Koalition bereits die Anhebung des Schonvermögens. Bisher darf ein Hartz-IV-Bezieher von seinem Vermögen 250 Euro je Lebensjahr behalten, wenn es der Altersvorsorge dient. Diese Summe soll nun auf 750 Euro pro Lebensjahr steigen. Außerdem soll selbstgenutztes Wohneigentum aus der Vermögensrechung ausgenommen werden.

Ein 50-Jähriger könnte also 37.500 Euro in einer privaten Renten- oder Lebensversicherung behalten, wenn der Auszahlungstermin erst für den Beginn des gesetzlichen Ruhestands vereinbart ist. Ein 50-jähriges Paar im Bezug von Hartz IV immerhin einen Freibetrag von 75.000 Euro an Vermögen für die Altersvorsorge.

An der Sinnhaftigkeit einer solchen Reform gibt es kaum Zweifel, sie wird auch von der SPD unterstützt. Dass jemand Hartz-IV-Empfänger wird, soll schließlich nicht automatisch zu Altersarmut führen.

Einziger Nachteil: Profitieren wird von dieser Regelung nur eine winzige Minderheit der Langzeitarbeitslosen, nämlich derzeit etwa 0,2 Prozent. Die anderen haben ohnehin nicht so viel Vermögen.

Streit um die Quadratmeter

Zu den Dingen, die eine vom schwarz-gelben Koalitionsausschuss eingesetzte Arbeitsgruppe nun prüfen soll, gehört auch eine Neuregelung der Unterkunftkosten von Hartz-IV-Empfängern.

Bisher werden die tatsächlich anfallenden Kosten für Wohnung und Heizung übernommen, wobei der Hartz-IV-Empfänger sich eine "angemessene Unterkunft" suchen muss. Das gilt sowohl für die Größe als auch für den Preis. Einem Single steht demnach eine 45-Quadratmeter-Wohnung zu, für jede weitere Person kommen 15 Quadratmeter hinzu, Säuglinge nicht mitgerechnet. Der akzeptierte Quadratmeterpreis richtet sich nach den jeweiligen regionalen Gegebenheiten.

Überlegt wird nun, die Unterkunftskosten künftig als regional differenzierte Pauschale auszuzahlen. Dies würde weniger Bürokratie bedeuten, denn die Ämter müssten dann nicht mehr prüfen, ob ein Hartz-IV-Empfänger angemessen wohnt oder nicht. Und die Arbeitslosen hätten mehr Freiraum bei der Wohnungswahl. Sie müssten lediglich darauf achten, dass sie mit der Pauschale auskommen. Die Quadratmeter spielten dabei keine Rolle mehr.

Die Reform der Jobcenter

Nach langem Hin und Her sollen die Jobcenter, die 2005 neu eingerichtet wurden, nun doch erhalten werden. In ihnen betreuen Kommunen und Arbeitsagentur Hartz-IV-Empfänger gemeinsam. Anders als früher hat der Arbeitslose nur noch einen Ansprechpartner, der ihm sowohl bei der Vermittlung eines Arbeitsplatzes als auch bei anderen persönlichen Problemen wie Schulden oder Drogenabhängigkeit helfen kann. Auch bekommt er über alle ihm zustehenden Leistungen nur einen und nicht wie früher zwei Bescheide.

Das Bundesverfassungsgericht kritisierte 2007 allerdings die Zusammenarbeit von Kommunen und Arbeitsagentur als unzulässige Mischverwaltung. Anschließend entspann sich ein langer politischer Streit, wie mit diesem Urteil umzugehen sei.

Nachdem es zunächst danach aussah, als würden die Jobcenter aufgelöst, soll nun doch eine Verfassungsänderung für Rechtssicherheit sorgen. Die Jobcenter sollen ebenso erhalten werden wie die sogenannten Optionskommunen, jene Gemeinden also, die sich dafür entschieden haben, ihre Langzeitarbeitslosen alleine, ohne die Mitwirkung der Bundesagentur, zu betreuen. Ihre Zahl soll zudem ausgeweitet werden.

Nach Ansicht von Wohlfahrtsverbänden, Städten und Kommunen, der meisten Bundesländer und vieler Fachleute ist das die richtige Entscheidung. Das Grundprinzip der "Hilfe aus einer Hand" habe sich bewährt, glauben sie. Trotzdem liegt hier noch viel Arbeit vor der schwarz-gelben Koalition. Weil für eine Verfassungsänderung eine Zwei-Drittel-Mehrheit notwendig ist, muss nämlich auch die SPD in den Verhandlungsprozess eingebunden werden. Und die Vorstellungen zwischen Opposition und Regierung liegen an einigen Stellen noch weit auseinander.

Quelle: ZEIT ONLINE

Katharina Schuler