"Herrschaft des Unrechts" : Was bezweckt Horst Seehofer mit seiner Attacke?

CSU-Chef Horst Seehofer greift erneut massiv die Flüchtlingspolitik der Bundesregierung an – und rudert wieder zurück. Die wichtigsten Fragen und Antworten.

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Offen kritisiert hat Horst Seehofer Bundeskanzlerin Angela Merkel auch schon auf dem CSU-Parteitag im November.
Offen kritisiert hat Horst Seehofer Bundeskanzlerin Angela Merkel auch schon auf dem CSU-Parteitag im November.Foto: Peter Kneffel/dpa

In hitzigen politischen Debatten fällt schnell einmal ein Satz zu viel. Es war aber weder heiß noch eilig, als sich zwei Redakteure der „Passauer Neuen Presse“ mit Horst Seehofer zum Aschermittwochsgespräch trafen. Der Termin hat Tradition. Mit dem großen Interview in der Heimatzeitung setzt die CSU seit Langem vorab den Ton für ihren Politischen Aschermittwoch in Passau.

Nach der Zugkatastrophe von Bad Aibling ist die Veranstaltung abgesagt worden. Der Ton war trotzdem in der Welt. „Wir haben im Moment keinen Zustand von Recht und Ordnung“, hat Seehofer zu Angela Merkels Flüchtlingspolitik gesagt. „Es ist eine Herrschaft des Unrechts.“ Der Satz löst lautstarke Empörung aus, aber noch viel mehr eisiges Schweigen. Im Verhältnis von CDU und CSU war dies womöglich ein Satz zu viel.

Was ist denn so schlimm daran?

Dass die Bundesregierung seit der Grenzöffnung gegen ihre Verfassungspflichten verstoße, behauptet Bayern schon länger. Grundlage ist ein Gutachten des früheren Verfassungsrichters Udo di Fabio. Der Jurist kommt sinngemäß zu dem Schluss, dass die Bundesregierung möglicherweise ihre Pflichten gegenüber dem Bundesland verletzt, wenn sie die massenhafte unkontrollierte Einreise von Flüchtlingen mit all ihren Folgen für den Freistaat nicht wirksam verhindert. Eine Klage vor dem Verfassungsgericht könne eventuell Erfolg haben.

Es geht also um eine mögliche Rechtsverletzung der Regierenden. So etwas kommt immer wieder vor, die Archive des Bundesverfassungsgerichts sind voll mit entsprechenden Entscheidungen. Selbst dass eine Regierungspartei gegen die eigene Regierung klagt, ist nicht neu; die FDP hat in den 90er Jahren – vergeblich – in Karlsruhe Auslandseinsätze der Bundeswehr zu stoppen versucht.

„Herrschaft des Unrechts“ geht weit darüber hinaus. Unrecht herrscht erst, wenn auf breiter Front kein Recht geachtet wird, wenn Willkür und Eigenmächtigkeit an der Tagesordnung sind. Unrecht herrscht in Unrechtsstaaten. Solchen wie dem, in dem Angela Merkel aufgewachsen ist. Wer die „Herrschaft des Unrechts“ behauptet, beschwört die DDR herauf. Horst Seehofer ist alt genug, um sich dieser Assoziation bewusst zu sein. Wenn er sie in einem sorgsam autorisierten Interview stehen lässt, muss er die Wirkungen einkalkulieren.

Was will Seehofer damit erreichen?

Diese Frage stellen sich allmählich etliche – selbst in der CSU. Seehofer hat seit Beginn der Flüchtlingskrise gegen Merkel agiert und agitiert. Und die Auseinandersetzung hatte von Beginn an immer wieder scharfe persönliche Züge. Das begann damit, dass er als erster Spitzenpolitiker der Union die Kanzlerin persönlich für den Flüchtlingsstrom verantwortlich machte, ging mit Drohungen über „Notmaßnahmen“ weiter und fand zuletzt einen weiteren Höhepunkt, als Seehofer in Wildbad Kreuth verkündete, sein Vertrauen zur CDU-Chefin sei „angeknackst“. Das Wort fiel, nachdem die CSU-Landtagsfraktion die Kanzlerin so massiv wie vergeblich bedrängt hatte, die deutschen Grenzen sofort zu schließen.

Als wenig später ein demonstrativ zufriedener Seehofer in Berlin von der Koalitionseinigung über das Asylpaket II berichtete, wollte er von angeknackstem Vertrauen nichts mehr wissen. In Berlin, belehrte er die Journalisten, da verstehe man manches eben falsch. Da das nicht der erste Fall dieser Art war, muss man sagen: Sich zum Opfer von Missverständnissen zu erklären, hat bei Seehofer System. Bei der „Herrschaft des Unrechts“ dauert es nur knapp zwei Tage: „Abenteuerlich“ seien Deutungen in Richtung DDR, sagte Seehofer am Mittwoch. „Was ich nicht sage, meine ich auch nicht!“

Doch gerade in der Flüchtlingskrise fragen sich selbst Christsoziale oft, woran sie mit dem Chef sind. Erst vor Kurzem hat er in seiner Landesgruppe im Bundestag die Parole ausgegeben, dass man Merkel Zeit geben müsse für ihre europäische Lösung. Selbst in dem aktuellen Interview versichert er, dass die CSU Merkels internationale Bemühungen „natürlich unterstütze“. Der Wort-Anschlag folgt dann zwei Absätze weiter.

Also, was treibt den Mann an?

Wer versucht, hinter die Gründe für Seehofers Vorgehen zu kommen, erhält ungefähr so viele Auskünfte, wie er Gesprächspartner fragt. Seehofer-Vertraute versichern, es gehe dem CSU-Chef nicht um einen persönlichen Machtkampf mit Merkel, sondern nur um die Sache. Er sorge sich ernsthaft, dass ein weiterer Zustrom von Flüchtlingsmassen nicht nur Gemeinden, Helfer und Bürger überlasten, sondern auch der „Alternative für Deutschland“ (AfD) Auftrieb verschaffen werde.

Das ist als politisches Motiv sicher richtig. Tatsächlich spricht sogar einiges dafür, dass die nach wie vor relativ komfortable Position der Union in den Umfragen damit zusammenhängt, dass Seehofer für die Merkel-Kritiker in der CDU als Hoffnungsträger dasteht. Richtig ist auch: Merkels CDU wird die Konkurrenz von rechts bei den anstehenden Landtagswahlen noch nicht richtig gefährlich, sie könnte ihr im Gegenteil sogar als Rot-Grün-Verhinderer zur Macht in Stuttgart und Mainz verhelfen. Die CSU hingegen muss alles rechts von ihr fürchten, wenn sie 2018 die Alleinherrschaft in Bayern behaupten will.

Ob freilich die Methode, die Spitzenfrau der CDU vier Wochen vor wichtigen Landtagswahlen derart niederzumachen, den Aufstieg der AfD wirklich bremst, ist zumindest zweifelhaft. Merkel als rechtsvergessene Willkür-Herrscherin hinzustellen war schließlich bisher das Privileg von AfD und Pegida. Sie dürften den Segen aus München für ihre Parolen dankend entgegennehmen.

Ohnehin ist ja die Frage, wie viel Vernunft im Spiel ist – und wie viel Emotion. Wer einmal erlebt hat, wie Seehofers Miene sich plötzlich verkrampfen kann, wenn ein früherer Streit mit Merkel zur Sprache kommt, der mag die rein politisch-rationale Erklärung nicht mehr so ganz glauben. 2004 musste der damalige Gesundheitspolitiker sein Amt in der Unionsfraktionsführung aufgeben, weil er Merkels Gesundheitsreformplan nicht folgen wollte. Die Niederlage sitzt bis heute erkennbar tief. „Ist auch nie was draus geworden“, zischte er neulich über Merkels kurzzeitigen Triumph. Die Bitterkeit der damaligen Auseinandersetzung war da wieder sehr präsent.

Und was unternimmt Seehofer nun gegen die „Herrschaft des Unrechts“?

Die Antwort ist einfach: Er wird klagen. Denn es gibt neben Politik und Psychologie noch einen viel banaleren Grund, weshalb er sich derzeit so viel mit Recht und Unrecht beschäftigt. Wenn er gegen die Bundesregierung klagen will, muss er sich beeilen. Sein Gutachter di Fabio hat ihn darauf hingewiesen, dass das Land nur ein halbes Jahr Frist hat, um in Karlsruhe vorstellig zu werden. Wenn Merkels Grenzöffnung für die Ungarn-Flüchtlinge der Beginn des Unrechts auf bundesdeutschem Boden war, läuft diese Frist Ende Februar ab. Findige Juristen könnten zwar vielleicht noch andere Zeitpunkte finden. Aber Seehofer macht schon deutlich, dass er kein Risiko eingehen will.

Tatsächlich ist diese Verfassungsklage praktisch das letzte Mittel, das der CSU im Kampf gegen Merkel bleibt. Denn zur bitteren Wahrheit gehört: Politisch kann die Partei, die so gerne mit ihrem bundespolitischen Einfluss protzt, den beiden anderen in der großen Koalition ihren Willen nicht aufzwingen. Ausgerechnet ihr eigener Rechtsgutachter di Fabio hat ihr ja noch einmal vorgerechnet, dass CDU und SPD alleine regieren könnten.

Aber herrscht in der Flüchtlingskrise denn nun das Unrecht?

Auch da hilft vielleicht di Fabio weiter. Der Jurist hat das nationale und das Europarecht umfassend abgeklopft. Die Antwort lautet, wie so oft im Rechtlichen: So einfach ist das alles nicht. Auf den ersten Blick scheint die Rechtslage simpel und eindeutig. Sowohl nach dem deutschen Asyl- und Ausländerrecht als auch nach den Abkommen von Schengen und Dublin ist vorgesehen, dass Deutschland an der Grenze jeden zurückweisen kann, der hierzulande Zuflucht suchen will.

Allerdings gibt es eine Reihe von Paragrafen und Gerichtsentscheidungen, die der allein für die Grenzsicherung zuständigen Bundesregierung Ausnahmen von der Regel erlauben. Das reicht von Urteilen, die die Zurückweisung von Bewerbern nach Griechenland verbieten, weil dort keine humanitäre Behandlung garantiert ist, bis zu der Ausnahmebestimmung im Asylrecht, die es dem Innenminister ermöglicht, „aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland“ die Rückweisung an der Grenze auszusetzen.

Di Fabio hält sich, was die Erfolgsaussichten einer Klage angeht, juristisch denn auch lieber bedeckt: Natürlich habe die Bundesregierung politischen Ermessensspielraum, und natürlich dürfe sie eine europäische Lösung suchen. Der EU-Gipfel Ende der kommenden Woche wird also nicht nur über Merkels künftigen Kurs entscheiden, sondern auch über Seehofers Klage. Die hat sich bis dahin vielleicht erledigt.

Womöglich hat sie es sogar heute schon. Der Ausgangspunkt für di Fabios Analyse war schließlich eine „massenhafte, unkontrollierte Zuwanderung“. Das war im November als Zustandsbeschreibung richtig. Im Februar 2016 aber könnte es Seehofers Juristen schwerfallen zu belegen, dass an den Grenzen immer noch das Chaos herrscht.