Polen: Die Abkehr von einem europäischen Leitbild

Während die polnischen Reformen der Medien und des Verfassungsgerichts in aller Munde sind, ist noch weitgehend unbekannt, dass die Abgeordneten der Partei PIS bereits einen Schritt weiter gegangen sind, der Polen dem Europäischen Rechtsraum entfremden wird: Am 24. Dezember 2015 haben sie den Entwurf eines Gesetzes vorgelegt, das bereits im März diesen Jahres in Kraft treten könnte, und vorsieht, dass der Justizminister künftig in Personalunion auch das Amt des Generalstaatsanwalts ausübt.

Eine derartige Regelung bestand in Polen bereits seit dem Zusammenbruch des kommunistischen Systems, war dann aber mit einem Gesetz vom 9. November 2009 als unvereinbar mit europäischen Standards zum 1. April 2010 abgeschafft worden. Zudem wurde dem Generalstaatsanwalt in Polen wie bereits zuvor in Italien, Portugal, Lettland, Ungarn, Litauen, der Slowakei, Slowenien, Rumänien und Zypern Unabhängigkeit von der Regierung eingeräumt. Da auch der künftige Europäische Staatsanwalt, der einen besseren strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft gewährleisten soll, unabhängig sein soll, darf von dem europäischen Leitbild einer von der Regierung unabhängigen Staatsanwaltschaft gesprochen werden, die das Gesetz objektiv und nicht im Regierungsinteresse anwenden soll. Frankreich als Mutterland der kontinentaleuropäischen Staatsanwaltschaft hat dem immerhin durch Gesetz vom 25. Juli 2013 dadurch Rechnung getragen, dass dem Justizminister das Recht genommen wurde, Weisungen in einzelnen Fällen zu erteilen.

Der Deutsche Richterbund mahnt immer wieder an, die Justizministerweisung abzuschaffen

Deutschland ist von der Parlamentarischen Versammlung des Europarates (PACE) durch die am 30. September 2009 einstimmig gefasste Resolution Nr. 1685/2009 aufgefordert worden, die Möglichkeit abzuschaffen, „dass die Justizminister der Staatsanwaltschaft Anweisungen zu einzelnen Fällen geben.“ Eine Umsetzung dieser Forderung hat der Deutsche Richterbund seitdem wiederholt angemahnt. Gleichwohl hat das originär hierfür zuständige Bundesjustizministerium bisher einen Gesetzentwurf nicht vorgelegt, und auf der Justizministerkonferenz am 14. November 2013 in Berlin hat ein entsprechender sächsischer Vorstoß nur die Zustimmung von Brandenburg und Schleswig-Holstein erhalten.

© ddp/Michael Urban

Auf einer Vollversammlung am 10. Oktober 2014 hat nun aber auch die Staatengruppe gegen Korruption des Europarates (GRECO) Deutschland empfohlen, „die Abschaffung des Rechts der Justizminister, im Einzelfall externe Weisungen zu erteilen, in Erwägung zu ziehen“. Dagegen hat sich der Deutsche Anwaltsverein (DAV) im November 2015 in einer Stellungnahme gewandt und sich nicht entblödet, Folgendes zu behaupten: „Es ist in den letzten 70 Jahren keine Weisung oder auch nur subkutane Empfehlung oder politische Erwartung eines Justizministers bekannt geworden, die darauf hinausgelaufen wäre, aus sachfremden Erwägungen auf Strafverfolgung zu verzichten.“ Das ist falsch.

Richtig ist vielmehr, dass die Abhängigkeit der deutschen Staatsanwaltschaft von der Regierung ihr Geburtsfehler ist, der sie seit ihrem Bestehen dem Verdacht aussetzt, eine Handlangerin der Regierung zu sein. Daher erwecken im Interesse der Regierung liegende Sachentscheidungen selbst dann einen „bösen Anschein“, wenn sich die Regierung jeden Einflusses enthalten hat. Doch nicht nur im Kaiserreich, in der Weimarer Republik und im Dritten Reich haben Regierungen auf der Grundlage des 1879 in Kraft getretenen Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) Einfluss auf Sachentscheidungen der Staatsanwaltschaft genommen, sondern auch in der Bundesrepublik, was ich in einem Buch über „Die Geschichte der Staatsanwaltschaft in Deutschland“, das Ende vorigen Jahres in dritter Auflage erschienen ist, ausführlich belegt habe.

Wäre es nicht ehrlicher, wenn der Justizminister auch die Funktion des Generalstaatsanwalts übernimmt?

Das in § 147 GVG (bis zur sogenannten Emminger-Verordnung vom 4. Januar 1924 in § 148) verankerte „Recht der Aufsicht und Leitung“ erlaubt den Justizministern, sich über alle politisch relevanten und öffentlichkeitswirksamen Verfahren umfänglich von den Staatsanwaltschaften informieren zu lassen, um überhaupt über die Ausübung ihres Weisungsrechts entscheiden zu können. Dieser durch das „Berichtswesen“ vermittelte Kenntnisstand eröffnet ihnen aber auch die Möglichkeit, unterhalb der politisch riskanten förmlichen Weisung subtil durch „Wünsche“, „Empfehlungen“ „Hinweise“, „Ratschläge“ und „Warnungen“ Einfluss auf die Staatsanwaltschaft zu nehmen, damit diese die erwünschte Entscheidung als eigene trifft. Ist es da nicht ehrlicher, wenn der Justizminister gleich die Funktion des Generalstaatsanwalts übernimmt?

Jedenfalls entspricht weder die beabsichtigte polnische noch die derzeitige deutsche Struktur der Staatsanwaltschaft dem europäischen Leitbild, das vom DAV mit folgenden Worten abgelehnt wird:

„Nach Auffassung des DAV ist eine Staatsanwaltschaft, die sich die Gloriole einer allein Recht und Gesetz unterworfenen interessenlosen Institution um das Haupt windet, ein trojanisches Pferd. Sie trägt die Gefahr in sich, dass sie, von solchen ideologischen Weihrauch umgeben, sich künftig immer weitere Zwangsbefugnisse im Strafverfahren mit dem Argument bemächtigen wird, einer richterlichen Kontrolle bedürfe es nicht, wo die Unabhängigkeit der Entscheidung durch die institutionelle Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft bereits garantiert sei.“

Damit verkennt der DAV zunächst, dass die Staatsanwaltschaft bereits de lege lata wie die Strafgerichte allein der Wahrheit und Gerechtigkeit verpflichtet ist. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu in seinem Urteil vom 5. Mai 2015 (2 BvL 17/09 u.a.) unter Hinweis auf frühere Entscheidungen Folgendes ausgeführt:

„Mit ihrer Verpflichtung zur Objektivität (§ 160 Abs. 2 StPO) ist sie Garantin für Rechtsstaatlichkeit und gesetzmäßige Verfahrensabläufe; als Vertreterin der Anklage gewährleistet sie eine effektive Strafrechtspflege. Diese Bedeutung der Staatsanwaltschaft ist nicht auf die erstinstanzliche Hauptverhandlung beschränkt, sondern setzt sich in ihrer Aufgabenstellung im Rechtsmittelverfahren fort …In ihrer Rolle als ‚Wächterin des Gesetzes‘ obliegt ihr die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben an den Strafprozess“.

Eine institutionell unabhängige Staatsanwaltschaft darf nicht den unabhängigen Richter ersetzen

Gleichwohl muss der von der DAV beschworenen Gefahr durchaus begegnet werden, denn prozessuale Zwangseingriffe in die Grundrechte des Beschuldigten sollten weiterhin ein zweigliedriges Sicherungssystem durchlaufen und nicht nur den Antrag einer der Objektivität verpflichteten Staatsanwaltschaft, sondern weiterhin der Entscheidung eines unabhängigen Richters bedürfen. Daran sollte sich auch nichts ändern, wenn die Staatsanwaltschaft institutionell unabhängig werden würde.

Doch hat die Geschichte der deutschen Staatsanwaltschaft gezeigt, dass sich ihre Objektivitätsverpflichtung nicht mit der Abhängigkeit von einer politische Interessen verfolgenden Regierung verträgt. Während zwar im Fall einer Anklageerhebung bereits de lege lata die Kontrolle durch die unabhängigen Gerichte besteht, ist dies bei Verfahrenseinstellungen nicht der Fall. Reichskanzler von Bismarck persönlich hatte sich bei den Beratungen der Reichsstrafprozessordnung mit Erfolg dafür eingesetzt, die gerichtliche Überprüfung von Einstellungsentscheidungen der Staatsanwaltschaft nur in einem sehr begrenzten Umfang zuzulassen, sodass die ihre Interessen verfolgende Regierung in vielen Fällen als die letzte Kontrollinstanz verblieb. Daran hat sich leider bis heute nichts geändert. Wenn aber Deutschland dem europäischen Leitbild entsprechen und die Staatsanwaltschaft in die vollständige institutionelle Unabhängigkeit entlassen sollte, wofür es meines Erachtens einer Änderung des Grundgesetzes bedürfte, hielte ich die Ausweitung des sogenannten Klageerzwingungsverfahrens und damit die weitgehende gerichtliche Überprüfung staatsanwaltlicher Einstellungsentscheidungen nicht mehr nur für wünschenswert, sondern sogar für rechtsstaatlich geboten. Wir hätten dann nicht nur eine unabhängige Rechtsprechung, sondern auch eine unabhängige Strafrechtspflege, die wir derzeit noch nicht haben. Dies hat der Staatsanwalt Paul Sunderlin 1862 in seinem Aufsatz „Ministerwillkür und Staatsanwaltschaft“ wie folgt zum Ausdruck gebracht: „Wenn dem Richter die Möglichkeit, Recht zu sprechen, entzogen werden kann, wird man vielleicht in gewissem Sinne die ‚Rechtsprechung‘ (nämlich dort wo sie eintreten darf), nicht aber füglich die ‚Rechtspflege‘ unabhängig nennen dürfen!“

Die polnischen Pläne über die Stellung der Staatsanwaltschaft im Staatsgefüge bedeuten eine Abkehr vom Leitbild der europäischen Staatsanwaltschaft und zugleich eine Annäherung an die deutsche Regelung. Vielleicht führt aber die dadurch entfachte Diskussion dazu, dass Polen an seinem Status Quo festhält und Deutschland sich diesem annähert.

- Prof. Dr. Erardo C. Rautenberg ist Generalstaatsanwalt des Landes Brandenburg