Position: Bekämpfung von Piraterie - ohne uns?

Die jüngsten Ereignisse am Horn von Afrika haben auf eine mehr oder weniger in Vergessenheit geratene und daher von den meisten Bundesbürgern eher beiläufig wahrgenommene Form der Kriminalität aufmerksam gemacht – die Piraterie. Spätestens mit der Kaperung des deutschen Handelsschiffes "Lehmann Timber" vor wenigen Tagen ist jedoch die Betroffenheit auch für unser eigenes Land greifbar. Die Fachwelt beschäftigt dieses Thema seit langem. Am 10. Dezember 1982 haben die Vereinten Nationen das Seerechtsübereinkommen (SRÜ) verabschiedet. „Alle Staaten arbeiten im größtmöglichen Maße zusammen, um die Seeräuberei auf Hoher See oder an jedem anderen Ort zu bekämpfen, der keiner staatlichen Hoheitsgewalt unterliegt“, heißt es im Artikel 100 des SRÜ wörtlich. Deutschland ist 1994 dem SRÜ beigetreten. Eine Umsetzung erfolgte im Rahmen des Seeaufgabengesetzes, wobei damit in erster Linie die Befugnisse der Bundespolizei geregelt sind.

Die überragende Bedeutung des freien Welthandels ist für uns alle leicht nachvollziehbar. Der Seetransport hat beim weltumspannenden Güterverkehr mit rund 90 Prozent den größten Anteil, die Containerschifffahrt spielt beim globalen Austausch von Waren eine herausragende Rolle. Jeder dritte Container wird durch deutsche Reeder oder Charterer verschifft. Das heißt, der deutsche Anteil ist beachtlich und für die Arbeitnehmer an Bord der Schiffe trägt Deutschland eine große Verantwortung. Es sind nicht nur die deutschen Touristen, die auf Kreuzfahrtschiffen um die Welt fahren - nein, es sind Menschen, die auf Handelsschiffen als Seeleute mit einem sicheren Arbeitsplatz ihr tägliches Brot verdienen. Deutschland ist kollektiven Systemen wie den Vereinten Nationen, der EU und Nato beigetreten, um unter anderem eine Aufgaben- und Lastenverteilung beim gegenseitigen Schutz von Interessen der Verbündeten und Partner zu übernehmen.

Auch das SRÜ fordert diese Aufgabenteilung ein. Die Weltmeere sind nicht von einzelnen Staaten kontrollierbar, der Kampf gegen Piraterie ist daher eine Gemeinschaftsaufgabe! Piraterie findet überall auf der Welt, wo der Welthandel über See in großer Dichte auftritt, statt. Die Region am Horn von Afrika hat eine besondere Bedeutung für die Internationale Gemeinschaft, da in diesem Seegebiet ein wichtiger Verbindungsweg zwischen Asien und Europa verläuft, der von vielen Handelsschiffen genutzt wird - der Weg um den afrikanischen Kontinent ist schlicht zu teuer und zeitlich viel aufwändiger. Am Horn von Afrika bewegen sich die Piraten zumeist auf Hoher See und aus deren Sicht in einem quasi rechtsfreien Raum. Auch der weltweite Terrorismus hat sich diese Region für seine illegalen Aktivitäten ausgesucht. Erschwert wird die Situation durch fragile staatliche Institutionen in Somalia.

Die Handelsschiffe werden auf Hoher See geentert und in die Gewässer vor der Somalischen Küste gebracht. Piraten wenden brutale Gewalt an mit dem vorrangigen Ziel, von Reedern oder Flaggenstaaten Lösegeld zu erpressen. Durch die Lösegeldzahlungen hat sich ein florierendes Geschäft vor und an der Küste Somalias entwickelt. Dadurch ist eine Spirale entstanden: erpresstes Geld fließt in immer neuere Boote und bessere Ausrüstung, womit sich seitens der Kriminellen weitere Möglichkeiten auftun, lohnende Schiffe zu identifizieren und in Beschlag zu nehmen. Dies vergrößert nicht nur den Gefahrenradius für die Handelsschiffe, sondern auch die Zahl potenzieller Opfer. Die Bereitschaft der Reeder, Piraterie zu erdulden, Überfälle nicht mehr zu melden, um steigende Versicherungsprämien zu vermeiden oder das Angebot, sich gegen Überfälle und Lösegeldforderungen versichern zu können, zeigt eine besorgniserregende Tendenz. Das International Maritime Bureau (IMB) schätzt für 2007 den wirtschaftlichen Schaden durch Piraterie auf über 13 Milliarden Euro, wobei die Dunkelziffer um bis zu 50 Prozent höher liegen könnte. Wie kann man sich nun gegen diese Art der Bedrohung schützen?

Aktive Abwehrmaßnahmen durch die Handels- oder Kreuzfahrtschiffe selbst sind angesichts der immer besseren Bewaffnung und skrupellosen Vorgehensweise der Piraten nicht ratsam. Besser wären Präventivmaßnahmen, die in den bekannten Seegebieten durch Überwachung von See und aus der Luft hilfreich sein könnten. Darüber hinaus wäre die Begleitung durch Behörden- oder Marineschiffe denkbar. Letztendlich müssen jedoch auch aktive Maßnahmen gegen Piraten möglich sein bis hin zur Befreiung von Besatzungen und Schiffen aus der Gewalt von Piraten. Welche Möglichkeiten gibt es?

Der Einsatz gegen Piraten durch Schiffe der Deutschen Marine, die im Rahmen der Operation Enduring Freedom (OEF) dort operieren, muss sich, wegen mangelnder Zuständigkeit, auf die Fälle der Notwehr und Nothilfe im Rahmen des Völkerrechts beschränken, was jedoch einen bereits laufenden oder unmittelbar bevorstehenden Angriff von Piraten voraussetzt. Die getroffenen Maßnahmen bei den letzten Vorfällen am Horn von Afrika durch die Fregatte Emden waren genau in diesem engen Handlungsspielraum angesiedelt. Das Mandat für OEF am Horn von Afrika schließt den Kampf gegen Piraterie durch die Deutsche Marine ausdrücklich aus. Ein Aufbau von Mitteln und Fähigkeiten der Bundespolizei für den weltweiten Einsatz gegen Piraterie und andere Bedrohungen führte zu einer Duplizierung dieser Fähigkeiten, die finanziellen Aufwendungen hierfür wären nicht akzeptabel. Der Öffentlichkeit wäre ein solches Vorgehen nicht vermittelbar. Welcher Handlungsbedarf besteht akut?

Die Maßnahmen gegen Piraten innerhalb des deutschen Hoheitsgebietes sind ausdrücklich der Bundespolizei zugeordnet, die vorhandenen Mittel erscheinen hinreichend. Die Frage, die zu klären ist, richtet sich auf die Hohe See. Hier hat die Bundespolizei weder die ausreichenden Mittel noch ist sie in weiten Teilen der Weltmeere vor Ort präsent. Es gilt daher zügig und eindeutig zu klären, wer diese Aufgaben wahrnehmen soll und kann. Die Gefahren für den freien Seeverkehr sind greifbar, können uns tagtäglich treffen und die Folgen, die sich aus einer Störung der Seeverbindungswege ergeben, sind derzeit nur schemenhaft auszumachen. Dabei sind die wirtschaftlichen Folgen vielleicht noch beherrschbar, die ökologischen Folgen durch den Beschuss eines Rohöltankers und die damit verbundenen möglichen Schäden für die Umwelt nicht kalkulierbar und die Gefährdung von Leib und Leben, ob für Kreuzfahrttouristen oder Seeleute, ob Deutsche oder Ausländer, untragbar.

Die derzeitige Situation lässt sich mit zwei kurzen Sätzen auf den Punkt bringen: Zurzeit dürfen nur die Kräfte eingesetzt werden, die nicht über die Mittel und Fähigkeiten verfügen. Die, die über die Mittel und Fähigkeiten verfügen und dort eingesetzt sind, wo die Gefahr permanent vorhanden, dürfen aus rechtlichen Gründen nicht eingreifen. Zur Auflösung dieses Konflikts ist die Änderung des Grundgesetzes, konkret der Art. 35 und Art. 87 a Abs. 2 erforderlich. Mit der Änderung des Art. 35 GG wird jedoch ausschließlich der Einsatz der Streitkräfte mit militärischen Mitteln geregelt, wenn polizeiliche Mittel nicht ausreichen; zudem beschränkt sich der Art. 35 GG ausdrücklich auf den nationalen Verantwortungsbereich. Die Änderung ist jedoch gegebenenfalls die Grundlage für ein ohnehin notwendiges Seesicherheitsgesetz.

Die derzeitige Fassung des Artikels 87a Abs. 2 Grundgesetz (GG) deckt den Einsatz der Bundeswehr für die Bekämpfung von Piraten nicht ab. Uneinig sind sich Juristen darüber, ob dieser Artikel lediglich als Vorgabe für den Einsatz der Streitkräfte im Inland dient. Für eine derartige Interpretation könnte neben seiner systematischen Einordnung innerhalb des Grundgesetzes unter anderem auch die Tatsache sprechen, dass Auslandseinsätze der Bundeswehr verfassungsrechtlich grundsätzlich unkritischer zu bewerten sind als deren eventueller Einsatz im eigenen Land. Folgt man diesem Ansatz, den das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zu den Auslandseinsätzen der Bundeswehr vom 12. Juli 1994 ausdrücklich offen gelassen hat, könnten Streitkräfte im Ausland grundsätzlich dann eingesetzt werden, sofern der Einsatz völkerrechtlich zulässig wäre. Diese Auffassung reicht jedoch nicht aus, um für die notwendige Rechtssicherheit bei Auslandseinsätzen zu sorgen.

Die Änderung, besser eine Ergänzung des Artikel 87a Abs. 2 GG kann eine klare Grundlage für die bewaffneten Einsätze in nationaler Verantwortung schaffen. Dies würde insbesondere für Evakuierungs- und Rettungsmaßnahmen, aber auch für Maßnahmen zur Abwehr terroristischer Bedrohungen, zur Unterbindung von Proliferation von Massenvernichtungswaffen und zum Kampf gegen Piraterie auf Hoher See gelten, nach der Streitkräfte außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes nach den Regeln des Völkerrechts eingesetzt werden dürften.

Bezogen auf die aktuelle Situation am Horn von Afrika hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am 2. Juni 2008 einstimmig und mit Billigung der Übergangsregierung Somalias die Resolution 1816 verabschiedet. Diese verurteilt Piraterie und bewaffnete Raubüberfälle innerhalb der Territorialgewässer Somalias und auf Hoher See angrenzend an die Territorialgewässer Somalias. Der Sicherheitsrat fordert die Staaten zur Wachsamkeit auf, deren Kriegsschiffe und militärische Luftfahrzeuge auf der Hohen See und im dortigen Luftraum vor der Küste Somalias operieren. Ferner werden alle Staaten ermuntert, ihre Anstrengungen zusammen mit der somalischen Regierung zu verstärken und zu koordinieren, um Angriffe auf Schiffe und Entführungen von Schiffen abzuwehren.

Die Bekämpfung von Piraterie und von bewaffneten Raubüberfällen auf See innerhalb der Territorialgewässer Somalias muss nach dem Wortlaut der Resolution im Einklang stehen mit den Regelungen des Völkerrechts. Dies bedeutet insbesondere die Übereinstimmung mit den geltenden Bestimmungen des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen. Danach wären alle Maßnahmen, die auf Hoher See nach dem Seerechtsübereinkommen zulässig sind, auch innerhalb der Territorialgewässer Somalias zulässig.

Der Kaperung des deutschen Handelsschiffes Lehmann Timber am 28. Mai 2008 durch Piraten macht umso mehr die Notwendigkeit deutlich, endlich eine grundgesetzliche Lösung herbeizuführen und der Marine sowohl die Handlungsmöglichkeiten als auch die notwendige Handlungssicherheit zu geben, außerhalb des Deutschen Hoheitsbereichs gegen Piraten tätig zu werden. Die Resolution 1816 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen enthält keine ausdrücklich eingeräumten Befugnisse für die Hohe See, da der Sicherheitsrat davon ausgeht, dass sich diese Befugnisse aus dem Seerechtsübereinkommen ergeben. Die Möglichkeit eines Einsatzes deutscher Marineschiffe dort hinge nach wie vor von der umstrittenen Reichweite des verfassungsrechtlichen Vorbehalts gemäß Art. 87a Abs. 2 GG ab.

Wir sind gefordert, die notwendige Änderung des Art. 87a Abs. 2 GG herbeizuführen, um einerseits der Bundeswehr die Handlungssicherheit bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben zu geben und anderseits einer Gefährdung unserer Sicherheit entgegenzuwirken, die Menschen zu schützen und dem Wohle des Volkes zu dienen. Nicht zuletzt gilt es auch die Verantwortung Deutschlands für die Internationale Gemeinschaft zu wahren.

Ein Beitrag von Thomas Kossendey, MdB und Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister der Verteidigung.

Thomas Kossendey