Vor den Sondierungen: Was Union und SPD in der Steuerpolitik schaffen können

CDU, CSU und SPD wollen die Sondierungen im neuen Jahr zügig voranbringen. Man kennt sich und weiß um die jeweiligen roten Linien. Für die einen ist die Sache bekanntlich schwieriger als für die anderen: Die Sozialdemokraten müssen fordern und liefern, wollen sie ihre Basis und ihre Anhänger von der neuerlichen „GroKo“ überzeugen. Schwierig wird das in der Sozialpolitik wie bei der Bürgerversicherung. Hier werden CDU und vor allem CSU eher hartleibig agieren, auch wenn der geschäftsführende Kanzleramts- und Finanzminister Peter Altmaier vor Weihnachten sachte Signale des Entgegenkommens sendete. Einfacher könnte es dagegen in der Steuerpolitik werden. Untere und mittlere Einkommen entlasten – das haben Union wie SPD im Wahlkampf versprochen. Hier müssen sie liefern.

Warum könnte eine kleine Steuerreform einfacher werden als 2013?

Was die Erfolgsaussichten für eine gemeinsame kleine Steuerreform verbessert: Die Situation ist einfacher als 2013, als die Union sich gegen jede Steuererhöhung wendete und die SPD Steuersenkungen ablehnte. Das führte zu dem bekannten steuerpolitischen Patt der vergangenen vier Jahre, die nur eine Korrektur bei der kalten Progression brachten, also eine Anpassung der Steuerbelastung an die Inflation. Damals wirkte die globale Finanzkrise noch deutlicher nach als heute. Union und SPD setzten daher stärker auf Haushaltskonsolidierung. Die schwarze Null wurde zum Markenzeichen der GroKo nach 2013.

Nun aber weisen die Etats von Bund und neuerdings auch Ländern Überschüsse aus. Das schafft Spielräume, die in der Union auf 15 Milliarden Euro bei der Einkommensteuer taxiert werden und auf eine mittlere einstellige Milliardensumme beim Solidaritätszuschlag. Und die Überschüsse werden von sich aus so schnell nicht verschwinden, angesichts guter Wachstumsaussichten und weiterhin kaum steigender Zinsen. Da die Investitionen in den vergangenen Jahren schon erhöht wurden, könnte ein schwarz-rotes Entlastungsprogramm also zum Kern einer Koalitionsvereinbarung werden. In der Union warnt man den aktuellen und potenziellen Koalitionspartner allerdings davor, es beim Mix aus Erhöhungen und Senkungen nicht zu übertreiben – man will kein Tohuwabohu, wie es einer der Verhandler unlängst ausdrückte.

Welche Rolle spielt der "Soli"?

Ein Ansatzpunkt dürfte der Solidaritätszuschlag werden. Doch haben CDU und CSU kein Interesse, beim „Soli“ das von der FDP in den „Jamaika“-Verhandlungen verlangte Tempo bei der Abschaffung nun der SPD zuzumuten. Die etwa 17 Milliarden Euro, die dem Bund in der Wahlperiode jährlich aus dem Zuschlag auf die Einkommensteuer zufließen, sind eine passable Manövriermasse für die Gestaltung einer Gesamtsteuerreform. Auch deshalb, weil die Länder nicht mitreden können – im Gegensatz zur Einkommensteuer selbst, die Bund und Länder sich teilen, weshalb der Bundesrat stets mit im Boot ist. Ein Abbau des „Soli“ macht sich vor allem auf den Konten von Gutverdienern bemerkbar – ein prozentualer Steuerzuschlag bedeutet, dass er vor allem von oberen Gehaltsgruppen gezahlt wird. Das wird deutlich, wenn man einmal annimmt, der „Soli“ würde sofort abgeschafft: Fast zwei Drittel dieser Entlastung entfielen dann auf die oberen zehn Prozent der Steuerpflichtigen.

Die SPD hatte im Wahlkampf vorgeschlagen, den „Soli“ zunächst nur bei unteren Gehaltsgruppen abzuschaffen (über eine Freigrenze, unterhalb der kein Zuschlag mehr fällig würde). Auf eine ähnliche Variante hatten sich zunächst auch die „Jamaikaner“ zubewegt, sodass Schwarz-Rot hier anknüpfen kann, ohne in Streit zu geraten. Allerdings ist die Entlastungswirkung über den Abbau des Solidaritätszuschlags bei den kleinen und mittleren Einkommen eben nicht sonderlich voluminös und damit für das Vorhaben, in der Mitte etwas zu bewirken, allenfalls ein Zubrot.

Müssen Gutverdiener entlastet werden?

Einen Großteil der Einkommensteuer tragen die „oberen fünf Prozent“ bei. Das sind etwa 1,7 Millionen Steuerpflichtige, deren Einkommen im Schnitt bei rund 100 000 Euro im Jahr liegen und in der Spitze bis 150 000 Euro reichen. Sie zahlen nach einer Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung 137 Milliarden Euro an Einkommensteuer – das sind gut 40 Prozent des Gesamtvolumens von 329 Milliarden Euro (bezogen auf 2018). Natürlich gibt es dort oben auch die Erwartung, weniger Steuern zahlen zu müssen. Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) forderte am Mittwoch deutliche Entlastungen der Wirtschaft über eine Steuersenkung auch für Unternehmer.

Die Vorstellungen der SPD gehen freilich eher in die andere Richtung – und auch in der Union hält sich der Elan, den Wohlhabenden zu geben, in Grenzen. Deren Einkommen sind laut dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in den vergangenen 20 Jahren stärker gestiegen als die Verdienste unten und in der Mitte. Wer viel verdient, kann auch mehr Vermögen aufbauen. Wegen der deutlichen Steigerung der Vermögenspreise in der Niedrigzinsphase (nicht zuletzt bei Immobilien) haben die Wohlhabenden somit seit einigen Jahren doppelt profitiert.

Wie groß ist die Mitte der Steuerzahler?

Wenn von kleinen und mittleren Einkommen mit Blick auf Entlastungen die Rede ist, dann geht es um die knapp 16 Millionen Männer und Frauen zwischen „unten“ und „oben“ – die breite Mitte der Steuerpflichtigen mit mehr oder weniger gut bezahlten Teilzeit- und Vollzeitjobs und Einkommen zwischen knapp 30 000 und etwa 75 000 Euro im Jahr in der Spitze.

Alle Einkommen darunter lassen sich über eine Senkung der Einkommensteuer kaum entlasten – sie zahlen nämlich keine. Die unteren 50 Prozent der Steuerpflichtigen tragen nur gut vier Prozent des Steuervolumens bei – wobei zu dieser Gruppe auch viele Rentner sowie Mini- und Ferienjobber zählen. Die breite Mitte dagegen zahlt 163 Milliarden Euro an Einkommensteuer (Solidaritätszuschlag inklusive), also die Hälfte des Gesamtvolumens. Hier muss die Steuersenkung ansetzen – glaubt man dem Versprechen, dass kleine und mittlere Einkommen entlastet werden sollen.

Wohin tendiert die Union?

Die DIW-Forscher Stefan Bach und Michelle Harnisch haben die Wirkung der Entlastungsvorschläge der Parteien berechnet – allerdings zum Teil unter Annahmen, die sich nicht direkt aus den Wahlprogrammen ableiten lassen, sondern aus Äußerungen führender Politiker. Das Entlastungsmodell der Union etwa geht auf den bayerischen Finanzminister Markus Söder zurück, der nach seiner Kür zum künftigen Ministerpräsidenten in München nun in die schwarz-roten Sondierungen eingebunden wird. Demnach wird durch einen höheren Grundfreibetrag, einen günstigeren Belastungsverlauf (Söder verringert den „Mittelstandsbauch“) und durch das spätere Einsetzen des Spitzensteuersatzes von 42 Prozent (bei 60 000 Euro statt aktuell bei 55 000 Euro Jahreseinkommen) ein Entlastungsvolumen von 15,8 Milliarden Euro erreicht, also die von CDU und CSU in Aussicht gestellte Summe. Auf die Mitte würden davon knapp zehn Milliarden entfallen, auf die oberen fünf Prozent dagegen immerhin 2,9 Milliarden, also knapp 20 Prozent des Entlastungsvolumens. Die unteren 60 Prozent hätten eine Entlastung von ebenfalls 2,9 Milliarden Euro. In der Mitte würde das eine Verringerung der individuellen Steuerlast zwischen 1,3 und 1,5 Prozent des zu versteuernden Einkommens bedeuten.

Welche Vorstellungen hat die SPD?

Die Sozialdemokraten haben sich ein etwas anderes Modell ausgedacht, mit dem sie nach einigem Hin und Her im Frühjahr dann in den Wahlkampf gezogen sind. Es zielt stärker auf die obere Mitte als das insgesamt etwas breiter angelegte Unions-Modell (nimmt man die DIW-Berechnungen). Der Spitzensteuersatz soll ebenfalls erst ab 60 000 Euro greifen, doch darüber werden nochmals zwei Spitzensätze eingeführt, was zu einer Höherbelastung der Bestverdiener führt. Der Solidaritätszuschlag soll bei unteren und mittleren Einkommen über einen Freibetrag reduziert werden. Das Entlastungsvolumen liegt bei 11,8 Milliarden Euro, wobei das oberste Prozent der Steuerzahler um 2,1 Milliarden Euro höher belastet wird (was bedeutet, dass die Gesamtwirkung dieser Reform sozusagen bei 13,9 Milliarden läge).

Auch bei der SPD würde die Mitte (wie gesagt: Einkommen zwischen etwa 30 000 und 75 000 Euro) um etwa zehn Milliarden Euro entlastet, darunter, aber auch darüber wäre die Steuersenkung geringer als bei der Union. Die individuelle Entlastung läge in der Mitte zwischen 0,9 und 1,9 Prozent des zu versteuernden Einkommens.

Kurzum: Die Entlastungswirkung beider Modelle in der Mitte ist recht ähnlich. Union und SPD sollten also keine Schwierigkeiten haben, eine gemeinsame Lösung zu finden.

Was hatte die Konkurrenz im Angebot?

Zum Vergleich bietet sich an, auch die Steuerentlastungsmodelle der Freien Demokraten und der Grünen zu betrachten. Das vom DIW berechnete Modell der FDP hätte die Mitte um gut 15 Milliarden Euro geringer belastet (und die obersten fünf Prozent immerhin noch um fast vier Milliarden Euro). Das Modell, welches die DIW-Wissenschaftler den Grünen unterlegten, hätte bei einem Gesamtvolumen von gut vier Milliarden Euro in der Mitte eine Entlastung von 3,1 Milliarden Euro bedeutet.

Man merkt: Die beiden kleineren Parteien hatten ihre Pläne wohl schon auf Koalitionsverhandlungen hin abgestimmt – die Freien Demokraten zielten darauf, von hohen Forderungen „herunterverhandelt“ zu werden, die Grünen wollten sich das Zugeständnis höherer Entlastungen anderweitig „belohnen“ lassen.

Wie kann man Geringverdiener entlasten?

Geringverdiener mit Einkommen bis etwa 30 000 Euro lassen sich, wie gesagt, über Einkommensteuerreformen kaum entlasten. Das DIW schlägt daher vor, diese Gruppe auf anderen Wegen besserzustellen – und dafür bei den indirekten Steuern und den Sozialbeiträgen anzusetzen. „Die Entlastungen sind hier sehr gleichmäßig über die Einkommensgruppen verteilt, sodass auch Geringverdiener und untere Mittelschichten davon profitieren“, sagt Stefan Bach.

So könnte die ohnehin schon geringere Mehrwertsteuer auf Nahrungsmittel und Fahrten mit öffentlichen Verkehrsmitteln gesenkt werden – von sieben auf fünf Prozent. Das käme bei Ärmeren direkt an, die einen hohen Teil ihres Einkommens dafür ausgeben. Wenn eine niedrigere Mehrwertsteuer denn von den Händlern und Verkehrsbetrieben auch an die Kunden weitergereicht wird – was in einer Phase guten Wachstums und damit ordentlicher Nachfrage nicht sicher ist. Auch eine Senkung der EEG-Umlage auf Strom schlägt das DIW zur Entlastung von Geringverdienern vor. Eine deutliche Entlastung ergäbe sich auch aus einem neuen Freibetrag von hundert Euro im Monat auf die Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung.