Gesundheit : Umweltrecht: Förderalisten wehren sich gegen Brüssel

Heiko Schwarzburger

Noch blutjung und dennoch in den Schlagzeilen: Die Umweltforschung macht in den letzten Jahren immer stärker auf sich aufmerksam. Klimaerwärmung, Bodenerosion und Gewässerschutz sind ein Dauerbrenner. Auch für Juristen. Denn kaum eine anderer Bereich ist so stark durch gesetzliche Vorschriften geprägt. Internationale Abkommen wie das Kyoto-Protokoll, die Richtlinien der Europäischen Union, Bundesgesetze, Landesgesetze, kommunale Verordnungen und technische Normen beschäftigen sich mit Umweltfragen. Ist dieses Wirrwar in den Rechtgrundlagen eigentlich noch zeitgemäß?

Forscher, Politiker und Juristen trafen sich an der Humboldt-Universität, um den Förderalismus im Umweltrecht auf seine Tauglichkeit abzuklopfen. Bis Anfang der 80er Jahre war das Umweltrecht vor allem in der kommunalen Daseinsvorsorge festgeschrieben. Das Grundgesetz der Bundesrepublik weist den Kommunen und damit den Ländern die juristische Hoheit für alle Fragen von Wasser, Abwasser, Flächenversiegelung und Müllentsorgung in Deponien oder Verbrennungsanlagen zu. Erst Mitte der 80er Jahre bekam der Bund mit den Regelungen zum Emissionsschutz ein Schwergewicht in die Hand. Luftverschmutzung macht eben an Ländergrenzen nicht halt.

3818 Schreiben von der EU

Derzeit tobt die Schlacht der Advokaten um die EU-Wasserrichtlinie, die Deutschland in nationales Recht umsetzen muss. "Die Länder werden im Prozess der europäischen Integration zu Verwaltungsprovinzen herabsinken", warnte Horst Risse, Sekretär beim Bundesrat auf der Berliner Tagung.

Die Länderkammer gilt im deutschen Gesetzgebungsverfahren als föderalistisches Gegengewicht zum Bundestag. Das Umweltrecht spielt in diesem Bereich immer eine wichtige Rolle. Vielfach sind die Bundesländer angehalten, Vorschriften aus Brüssel zu übernehmen. Das stärkt gleichzeitig die Bundesregierung, die nur noch in einigen Fällen mit dem Bundesrat in den Clinch gehen muss. Im vergangenen Jahr leitete der Bund 3818 Schreiben aus Brüssel an die Länderkammer weiter. Nur 150 Papiere konnte sich der Bundesrat genauer vornehmen - über alle Ressorts zwischen Wirtschaft, Soziales und Umwelt hinweg. In den beiden Ausschüssen zu den Bereichen Verkehr und Umwelt wurden insgesamt 93 Vorlagen aus der EU behandelt. Das nahm rund ein Drittel der gesamten Arbeit in Anspruch.

Weil sich die Wirtschaftsexperten und die Umweltminister der Länder nicht einigen konnten, lag die Verordnung über IT-Altgeräte seit der letzten Amtsperiode von Helmut Kohl auf Eis. Jetzt überholte die EU-Richtlinie zum Elektronikschrott den jahrelangen Hickhack in Deutschland.

Brüssel regiert vielen zu zentralistisch. "Die Verteilung der Kompetenzen zwischen der Europäischen Kommission, den Bundesstaaten und den Ländern müsste europaweit neu geregelt werden", forderte Horst Risse deshalb für eine europäische Verfassung. Doch die liegt auf Eis, weil Zentralstaaten wie Frankreich oder Italien die Probleme der Deutschen kaum kennen. Bisher steht also die uneingeschränkte Freiheit des Warenverkehrs im EU-Raum wie ein Heiligtum über allen nationalen Gesetzen. Mit dieser Klausel drückte Brüssel die Liberalisierung der Energieerzeugung durch, auch die Abfallwirtschaft und die Wasserversorger sehen sich damit konfrontiert: Was vormals aufgrund des Grundgesetzes klar in Deutschland geregelt war, gerät dadurch beinahe zwangsläufig unter die Spielregeln des EU-Marktes.

Vor allem die EU-Richtlinie zum Gewässerschutz vom Oktober 2000 macht derzeit den kommunalen Betrieben große Schwierigkeiten. Der Bund nimmt sie zum Anlass, auf die Liberalisierung der Wasserwirtschaft zu drängen. Rüdiger Breuer von der Universität in Bonn spricht deshalb von einem "Trojanischen Pferd für den förderalistischen Staatsaufbau". Es sind weniger die Inhalte, an denen sich der Streit entfacht, sondern die "politischen, administrativen und rechtspraktischen Auswirkungen auf den deutschen Förderalismus und den gesamten Umweltschutz." Franz-Joseph Peine von der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder nannte die Kompetenzstreitigkeiten gar "im wesentlichen Scheinprobleme und deshalb beherrschbar. Die verfassungsrechtlichen Probleme der Umweltschutzgesetzgebung im Bundesstaat werden zum Teil von Personen erzeugt, die ein Interesse daran haben, bestimmte Gesetzesvorhaben zu verhindern oder zur verzögern."

In der Tat: Die EU-Wasserrahmenrichtlinie greift tief in das verbriefte Recht der Bundesländer ein. Die Länder legten bisher die Wasserentnahmeentgelte mehr oder weniger willkürlich als kommunale Steuer fest. Künftig soll sich der Wasserpreis aber an den tatsächlichen Kosten orientieren, notwendige Investitionen für den Umweltschutz und die Revitalisierung verschmutzter Wasserläufe inbegriffen. Auch große Umweltverschmutzer wie Industrie oder Landwirtschaft sollen für ihre Schäden selbst aufkommen. In Deutschland haftet bislang kein Bauer für die Folgen der Überdüngung auf seinen Feldern.

Nicht auszudenken, wenn dieses "Verursacherprinzip" auch in anderen Bereichen der Umwelt Schule macht. Dann könnten sogar Autobahnen als verschleierte Subvention für die Automobilindustrie gelten, die sämtliche Kosten aus der Versiegelung und der Luftverschmutzung durch Abgase übernehmen müsste. Eine EU-Richtlinie zum Bodenschutz befindet sich bereits in Vorbereitung.

Aufwertung für das Umweltrecht

Rückenwind erhalten die Umweltschützer neuerdings auch vom Europäischen Gerichtshof. In einem Urteil zum Stromeinspeisungsgesetz stellten die Richter fest, dass die Belange des Umweltschutzes denen des Marktes mindestens gleich zu stellen sind. Deshalb darf die freie Durchleitung von billigem Strom aus schmutzigen Energiequellen nicht erzwungen werden.

Auf Wasser gemünzt bedeutet dies, dass Wasser aus verschiedenen Quellen nicht einfach in einem Leitungssystem gemischt werden darf. Das wiederum stärkt die kommunalen Versorger, die in Deutschland über regionale Monopole verfügen. Wenn sie die anerkannt hohen Umweltstandards einhalten, könnten sie Billiganbieter von ihrem Versorgungsgebiet auf diese Weise fernhalten. Dazu müssen sie aber nicht unbedingt in kommunaler Hand bleiben.

"Es wäre viel gewonnen, wenn sich der Staat zumindest aus Teilbereichen der Entsorgung zurückzöge", meinte Frank Petersen vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit. "Auf diese Weise könnte der Interessenknoten zwischen Bund, Ländern und Kommunen wenn nicht schon gelöst, so doch wenigstens gelockert werden."

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