Steuerhinterziehung: „Es steht nicht gut um die Steuergerechtigkeit“

Eigentlich sitzt der Bundesrechnungshof in Bonn am Rhein, doch in Potsdam, im Haus des Landesrechnungshofs Brandenburg, hat die Behörde eine Außenstelle. Dort findet das Interview statt, aber in dem großen, repräsentativen Raum mit Freibalkon zum Platz der einstigen Garnisonkirche fühlt sich Dieter Engels sichtlich unwohl. Das Ambiente trägt die Handschrift seiner Vorgängerin, Hedda von Wedel. Engels wollte den ballartigen Raum in drei Büros aufteilen. „Doch das war zu teuer“, erzählt der Rheinländer. So blieb alles, wie es ist. Auf die Kosten zu achten, ist Engels’ Beruf.

Herr Engels, Sie haben 2002 die Finanzverwaltung der Länder überprüft und festgestellt, dass es zu wenig Finanzbeamte gibt und deshalb viele Steuern nicht eingetrieben werden. Fühlen Sie sich jetzt durch den Fall Hoeneß bestätigt?
Durch den Fall Hoeneß nicht. Dabei geht es ja um den Verdacht der Steuerhinterziehung, also um eine Verletzung geltenden Rechts durch einen Einzelnen. Uns interessiert vielmehr, wie die Normen eingehalten werden, die für alle Steuerzahler gelten.

Läuft es da besser?
Hier gibt es auch Probleme. Denn die Landesfinanzverwaltungen, die die Steuern erheben, müssen einen großen Teil dieser Einnahmen an den Bund weitergeben. Das heißt: Sie tragen fast alle Ausgaben – das sind immerhin rund sieben Milliarden Euro im Jahr – aber ernten nicht alle Früchte. Deshalb wird in bestimmten Gegenden mit gebremstem Schaum gearbeitet. Es gibt Länder, in denen die Finanzbeamten die Arbeit gut erledigen können, in anderen sind die Fallzahlen dagegen so hoch, dass man mehr Personal bräuchte.

Was wäre, wenn man das hätte?

Dann könnte man zum Beispiel Einkunftsmillionäre oder Betriebe, aber auch andere Bereiche besser und häufiger kontrollieren. In einigen Ländern droht nur alle 30 bis 50 Jahre eine Steuerprüfung, also praktisch gar nicht. Wegen des fehlenden Anreizes werden Steuern nicht so erhoben, wie es das Gesetz eigentlich vorschreibt. Das ist unser Problem, nicht der Fall Hoeneß. Es steht nicht gut um die Steuergerechtigkeit in Deutschland.

Wie viele Steuereinnahmen entgehen dem Fiskus pro Jahr, weil die Finanzämter zu schlecht ausgestattet sind?

Von den unterschiedlichen externen Schätzungen halte ich die Annahme, dass es sich um etwa sieben Milliarden Euro handelt, für seriös.

Zu den Ländern, in denen nicht so genau hingeschaut wird, gehört Bayern, die Heimat von Uli Hoeneß.

Der Bayerische Landesrechnungshof hat der Landesregierung auf jeden Fall dringend empfohlen, mehr Steuerprüfer einzustellen.

Was bringt das?

Ein Prüfer kostet rund 70 000 Euro im Jahr und bringt Einnahmen von schätzungsweise 400 000 bis einer Million Euro im Jahr. Das lohnt sich, selbst wenn die Länder einen Teil der Einnahmen an den Bund abführen müssen. Die Anreize, mehr Personal einzustellen, wären für die Länder aber natürlich noch größer, wenn sie mehr von den Steuereinnahmen für sich behalten dürfen. Das wäre ein möglicher Ansatz.

Warum die Lebensmittelkontrolle nicht funktioniert

Ein laxer Umgang mit Steuerzahlern kann für ein Land aber auch Vorteile haben. Unternehmen und wohlhabende Bürger dürften sich dort wohlerfühlen als in Ländern, in denen strenger kontrolliert wird.

Da kann ich Ihnen nicht widersprechen.

Wird der Fall Hoeneß dazu führen, dass noch mehr Steuerhinterzieher reinen Tisch machen? Die Angst, gepackt zu werden, nimmt ja ständig zu. Allein schon durch die Steuer-CDs, die die Länder kaufen.

Aus steuerrechtlicher Sicht finde ich den Ankauf der Steuer-CDs im Ergebnis okay. Wir brauchen Steuern, um Schulen, Straßen oder Theater zu bauen. Es ist nicht einzusehen, dass gerade manche, die viel schultern könnten, sich dieser Erkenntnis entziehen. Ob die Selbstanzeigen zunehmen, bleibt abzuwarten. Ich vermute aber schon.

Bräuchten wir ein Steuer-FBI, um im Ausland nach Steuerhinterziehern zu suchen?

Wir haben schon vor Jahren vorgeschlagen, eine bundesweite Steuerverwaltung aufzubauen, sind damit aber auf Granit gestoßen. Man müsste die Verfassung ändern und die Verwaltung auf völlig neue Beine stellen. Das ist derzeit unrealistisch.

Was dann?

Man müsste die Software in den Ländern vereinheitlichen, der Bundesfinanzminister müsste mehr Weisungsrechte bekommen, was die Ausstattung der Finanzämter mit IT oder Personal anbelangt und er müsste auch in Steuerfragen mehr Koordinierungsrechte haben.

Soll die Selbstanzeige, mit der Steuerhinterzieher um ein Strafverfahren herumkommen, bleiben?

Das ist eine politische Entscheidung. Letztlich ist es eine Frage der Zweckmäßigkeit.

Nicht nur Steuern, auch die Lebensmittelkontrolle ist Sache der Länder. In einem Gutachten aus dem Jahr 2011 fordern Sie auch hier effektivere Strukturen. Trotzdem sind beim jüngsten Pferdefleischskandal wieder die Ordnungsämter ausgerückt. Ärgert Sie das?

Nein, die Strukturen sind kompliziert. Hier spielen EU, Bund, Länder und Kommunen eine Rolle. Man kann nicht erwarten, dass sich von heute auf morgen etwas ändert. Dabei wäre das nötig. Wenn ein europaweit arbeitendes Unternehmen mit einem Milliardenumsatz vom örtlichen Ordnungsamt oder der Kreisverwaltung kontrolliert wird, ist das nicht zeitgemäß.

Was muss sich ändern?

Für die Lebensmittelkontrolle bei großen Unternehmen, die bundesweit auftreten, brauchen wir eine schlagkräftige und interdisziplinär einsetzbare Spezialeinheit. Diese muss bundesweit tätig werden können, sicherstellen, dass die Standards im ganzen Bundesgebiet gleich sind, schnell handeln können und die Verbindung zu Europa halten. Auch das setzt eine Verfassungsänderung voraus, von der wir hoffen, dass sie mittelfristig umgesetzt wird.

Sie haben auch vorgeschlagen, für Lebensmittelskandale eine Task Force einzurichten.

Ja, wir haben vorgeschlagen, einen Krisenstab einzurichten, der bei akuten Gesundheitsgefahren schnell agieren kann, der mit Befugnissen ausgestattet ist und nach Notfallplänen sofort arbeiten kann. Diese Anregungen sind übernommen worden, Bund und Länder haben das aufgegriffen.

Ansonsten hat sich aber nicht viel getan. Die Länder haben kein Geld für neue Kontrolleure, Bundesverbraucherministerin Ilse Aigner hat Geld, aber keine Kompetenzen. Den Verbrauchern wird unterdessen munter Pferde- als Rindfleisch verkauft. Letztlich haben die Kunden das Nachsehen.

So ist es. Wir sind der Meinung, dass der Staat verpflichtet ist, für die Gesundheit der Bürger zu sorgen. Und das gelingt nur, wenn die Eigenkontrolle der Unternehmen effektiv ist und große Hersteller von spezialisierten Lebensmittelkontrolleuren bundesweit überprüft werden. Der Bäcker oder der Fleischer um die Ecke sind davon natürlich nicht betroffen. Sie sollen weiter von den örtlichen Stellen überwacht werden.

Politiker sind am BER-Debakel nicht allein Schuld

Ärgert es Sie, wenn Ihre Ratschläge verpuffen? Das war ja nicht nur bei der Steuer und der Lebensmittelkontrolle so, sondern auch bei Stuttgart 21. Da haben Sie ja schon 2008 gewarnt, dass die Kosten für den neuen Bahnhof viel zu niedrig veranschlagt worden sind!

Richtig, wir haben 2008 vorhergesagt, dass der Bahnhof mindestens 5,3 Milliarden Euro kosten wird. Da war die Bahn noch bei 2,9 Milliarden Euro.

Inzwischen geht es um 6,8 Milliarden Euro. Wie entstehen solche Fehlkalkulationen?

Dafür gibt es viele Gründe. Erstens: Planungen in Deutschland dauern häufig sehr lange. Nehmen Sie Stuttgart 21, da haben die Planungen vor über 20 Jahren begonnen. Bei solchen Zeiträumen ist es unmöglich, am Anfang des Prozesses das Ende richtig einzuschätzen. Zweitens: Am Anfang werden immer wieder die Kosten künstlich klein gerechnet.

Um die Vorhaben durchzusetzen?

Ja. So sind Projekte politisch leichter durchsetzbar. Der dritte Grund: Den planenden Instanzen wird die Schönrechnerei leicht gemacht, weil die Planungen nebulös bleiben und Risiken nicht klar benannt werden. Diese Risiken bestehen aber immer. Sei es, dass sich die Faktenlage ändert oder die Rechtslage oder die Akzeptanz in der Bevölkerung ...

... oder dass sich wie beim Berliner Großflughafen das Brandschutzsystem als Fehlkonstruktion herausstellt.

Diese Risiken sind in der Planung nicht mit Zahlen unterlegt. Das müsste man aber tun, weil sich Risiken realisieren können. Stattdessen wird klein gerechnet. Die Kleinrechnerei hat aber auch noch einen anderen Grund. Wenn man die Kosten von Anfang an höher ansetzt, wittern die Baufirmen, wie viel Geld im Sack ist und gehen mit ihren Forderungen entsprechend hoch. Hier den richtigen Mittelweg zu finden, ist schwer.

Aber sind die Bauherren den Baufirmen nicht sowieso ausgeliefert, sobald die Bauarbeiten begonnen haben?

Ja, dann ist der Bauherr von ihnen abhängig. Ein echter Wettbewerb findet nicht mehr statt. Und dann nimmt man auch sehr schnell höhere Kosten in Kauf, die man unter normalen Umständen nicht akzeptiert hätte.

Wie geht das anders?

Wir haben uns in der Schweiz den Lötschberg-Tunnel angesehen. Der ist im Kostenrahmen geblieben. Die Schweizer haben ein sehr enges Reporting. Monat für Monat wird über die Kostenentwicklung berichtet, auch das Parlament ist eingeschaltet. Bei uns heißt es dagegen im Aufsichtsrat, „das haben wir nicht gewusst“.

Wieso wissen es die Rechnungsprüfer immer besser?

Wenn wir prüfen, arbeiten wir in aller Regel mit den Zahlen der Verwaltung, aber wir rechnen die Risiken mit ein.

Und dann?

Dann setzt der Ärger ein. Statt sich mit unseren Zahlen zu beschäftigen und sich mit uns an einen Tisch zu setzen, versucht man, uns zu diskreditieren. So nach dem Motto: „Das Gutachten kennen wir nicht, das ist Mist, woher wollen die das wissen ...“ Das ist das Ärgerliche. Aber diese Dinge ändern sich. Seit Stuttgart 21 und BER nimmt die Verwaltung unsere Argumente deutlich ernster.

Beim BER hat man den Eindruck, dass der Aufsichtsrat lange nicht im Bilde war. Passiert das, wenn im Aufsichtsrat Politiker sitzen und keine Fachleute?

Auch Politiker können sich einarbeiten und die richtigen Fragen stellen. Aber: Die Politiker sind im Alltagsgeschäft meist so eingespannt, dass sie allein dadurch schon komplett ausgelastet sind. Ein Staatssekretär geht morgens um halb acht aus dem Haus und kommt abends um zehn zurück, wenn er Glück hat, ohne Akten. Wenn diese Leute dann noch nebenher große Bauprojekte überprüfen sollen, ist das eine übermenschliche Herausforderung. Wie sollen sie das schaffen?

Indem sie Fachleute in solche Gremien schicken und nicht alles an sich reißen?

Aber diese Projekte müssen parlamentarisch angebunden sein. Im Haushaltsausschuss muss jemand den Kopf dafür hinhalten.
Was dann?

Ich denke, die Staatssekretäre und Ministerialdirektoren brauchen eine extrem gute Zuarbeit aus ihren Ministerien, um sich von den meist überlegenen Vorständen nichts vormachen zu lassen.
Warum fragt man Sie erst, wenn das Kind in den Brunnen gefallen ist und nicht schon früher?

Wir werden bei vielen Projekten schon früh eingebunden. Bei allen großen Beschaffungs- und Bauvorhaben des Bundes holt der Haushaltsausschuss unsere Expertise ein. Es besteht aber die Gefahr, dass unsere Berechnungen in der politischen Diskussion als Waffe eingesetzt werden und wir für die eine oder andere Seite instrumentalisiert werden. Ich bleibe aber dabei: Unsere Aufgabe ist es, dem Gesetzgeber für seine Entscheidungen die notwendigen Fakten zu liefern.

Dieter Engels (63) leitet seit 2002 den Bundesrechnungshof. Engels kennt sich nicht nur in der Verwaltung, sondern auch in der Politik aus. Vor seiner Tätigkeit beim Rechnungshof leitete der Jurist und Honorarprofessor für Verwaltungswissenschaften die Verwaltung der SPD- Bundestagsfraktion. Knapp 1300 Mitarbeiter hat der Bundesrechnungshof, darunter auch Architekten, Psychologen und Philosophen. Sie prüfen die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes. Neu hinzugekommen sind die gesetzlichen Krankenkassen und der Rettungsschirm ESM, für die die Prüfer jetzt ebenfalls zuständig sind.