Geschichte der Bürokratie-Kritik : Lebensäußerungen als Aktenvorgang

„Handeln, nicht schreiben“: An bürokratischen Auswüchsen entzündet sich seit 1800 immer wieder Kritik.

Peter Becker
Eine Zeichnung zeigt einen beleibten, bärtigen älteren Mann mit einer Zigarre im Mund, der an einem Stehpult steht.
Feindbild Bürokrat. Wie Beamte öffentliche Aufgaben erfüllten – oder auch nicht – war immer wieder Anlass für Spott und Satiren,...Foto: akg-images

Bürokratie ist heute zu einer Art Unwort geworden. Es wird häufig verwendet, um Organisationen abschätzig zu beschreiben, wenn man ihnen übertriebenen Formalismus, mangelnde Kundenorientierung, das Potenzial der Persönlichkeitsverformung und gestörte System-Umwelt-Beziehungen unterstellt. „Bürokratie-Irrsinn“ wird der EU vorgeworfen. Und wir alle haben Erfahrungen mit dem Ausfüllen von Formularen, die sich nicht an der Erfahrungswelt der Bürger sondern an der Programmlogik der Behörden orientieren.

Neu ist die Kritik an – vermeintlichen oder tatsächlichen – bürokratischen Auswüchsen allerdings nicht. Vielmehr bestimmt sie seit dem 19. Jahrhundert die Auseinandersetzung mit dem modernen Staat, seinen Leistungen und seinen Schwächen mit. Geändert haben sich im Laufe der Jahrzehnte und Jahrhunderte lediglich die konkreten Bezugspunkte der Kritik - bedingt durch die Veränderungen des Staats, der politischen Kultur, der Gesellschaft, aber auch der Organisationstechnologie und der Medien.

Im Vormärz kam der Begriff "Buerocratie" ins Gerede

Entstanden ist der Begriff Bürokratie im Frankreich der 1760er-Jahre. Die für eine Liberalisierung des Getreidehandels eintretenden Physiokraten verspotteten die Reglementierungssucht der Regierung als bureaumanie beziehungsweise bureaucratie. In Deutschland erlebte der Begriff zur Zeit des Vormärz einen ersten Höhepunkt. Vor allem ab der Mitte der 1840er-Jahre intensivierte sich die Kritik angesichts der Unterdrückung von liberalen politischen Forderungen und des Versagens des Staatsapparats in der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Der liberale Staatsrechtslehrer Robert von Mohl brachte diese Entwicklung auf den Punkt: „Seit kurzer Zeit ist aller Orten und bei den verschiedensten Gelegenheiten von ,Bureaukratie’ die Rede.“

Beamte sollten "einen Begriff vom wirklichen Leben" haben

Als Kampfbegriff hatte Bürokratie eine integrative Funktion, konnte er doch verschiedenste politische Gruppen auf ein gemeinsames Feindbild einschwören. Die Kritik richtete sich dabei weniger gegen den Umfang der „öffentlichen Aufgaben“ als gegen ihren Vollzug. Eine häufig diskutierte Dysfunktionalität von Verwaltung in der Zeit des Vormärz war die Vielschreiberei. Für Mohl war es offensichtlich, dass ein Beamter, der „einen Begriff vom wirklichen Leben hat“, mit einigem guten Willen die „überflüssige Schreiberei“ aufgeben könnte. So ließe sich die „Hemmung würklicher Thätigkeit“ beseitigen, indem man „überhaupt handelt und nicht blos schreibt“.

Den von Mohl angesprochenen Beamten wurde in der Debatte über Staat und Verwaltung eine zentrale Rolle zugeschrieben. Für Hegel waren sie der entscheidende Faktor bei der politischen und gesellschaftlichen Integration. Ihrer Performanz kam eine politische Schlüsselrolle zu, weil von ihrem „Benehmen“ und ihrer „Bildung“ ganz wesentlich die „Zufriedenheit und das Zutrauen der Bürger zur Regierung“ abhingen.

Das Benehmen der Beamten entsprach nicht den hohen Erwartungen

Das Benehmen der Beamten – ihr mangelnder Takt und autoritäre Umgangsformen – entsprach nicht diesen hohen Erwartungen, wie Mohl anklagend betonte. Das allein hätte die Bürger zu „Todfeinden“ der Behörden gemacht. Für die Bürokratiekritik war es keine Überraschung, dass Beamte als Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft versagten. Denn dafür wären entsprechende Persönlichkeitsprofile und Qualifikationen nötig gewesen. Der preußische Reformer Freiherr vom Stein bezeichnete Beamte abwertend als „besoldete Buchgelehrte“, „interessenlose ohne Eigenthum seyende Büralisten“ und sprach ihnen jeden Bezug zur gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Wirklichkeit ab.

Als Königsweg hin zu einer professionellen Verwaltung, die auf die Bedürfnisse von Staat und Gesellschaft gleichermaßen eingehen würde, identifizierten liberale Politiker und Staatsrechtsexperten die öffentliche Diskussion von Missständen in den Medien. Mohl empfahl den Bürgern außerdem die Selbstorganisation in Bereichen, die man heute der Zivilgesellschaft zurechnen würde.

Bürokratie als "eine der aktuellsten sozialen Krankheiten"

Die Bürokratie, für den galizischen Bürokratiekritiker Josef Olszewski „eine der aktuellsten heutigen sozialen Krankheiten“, war auch zur Zeit der Jahrhundertwende Gegenstand der Kritik seitens aller Klassen und Parteien. Ein radikales Vorgehen gegen die vermeintlichen Auswüchse der bürokratischen Verwaltung erschien umso dringender, damit der Staat seine Autorität und Legitimität bewahren konnte, die er zur Bewältigung der politischen und sozialen Probleme benötigt.

Technisch überlegene Organisationsform von Herrschaft?

In den Debatten des frühen 20. Jahrhunderts ging es eben nicht darum, dem Staat und seiner Verwaltung grundsätzlich die Berechtigung abzusprechen, gestaltend in die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Verhältnisse einzugreifen. Gefordert wurde vor allem die Anpassung der Verwaltung an die neuen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten. Das beste Beispiel ist die grundsätzlich positive, wenn auch nicht unkritische Charakterisierung von Bürokratie bei Max Weber als technisch überlegene Organisationsform von Herrschaft. In einer stark simplifizierenden Anlehnung an Weber wird Bürokratie denn sogar häufig als Erfolgsgeschichte erzählt – als, historisch betrachtet, die effektivste Form der Ausübung staatlicher Macht, und zwar gegenüber dem Bürger wie auch im Hinblick auf die interne Steuerbarkeit des Verwaltungsapparats.

Eine Verwaltungsmitarbeiterin arbeitet an einem Computer, vor ihr liegt ein Aktenstapel auf dem Schreibtisch, daneben steht ein Stempelkarussell.
Auf der anderen Seite. Mit der Expansion des Wohlfahrts- und Leistungsstaats schien die Verfahrensrationalität bürokratischer...Foto: Patrick Pleul/picture-alliance/ ZB

Mit dem NS-Regime wandelte sich das Verhältnis erneut. Die NS-Führung hatte ein zwiespältiges Verhältnis zum Staat. Hitler brachte während des Reichsparteitags 1934 den Führungsanspruch der Bewegung klar zum Ausdruck: „Nicht der Staat befiehlt uns, sondern wir befehlen dem Staat. Nicht der Staat hat uns geschaffen, sondern wir schaffen uns den Staat.“ Hitler machte damit deutlich, dass er keine Beschränkung seines Handlungsspielraums durch rational strukturierte Entscheidungsabläufe dulden werde.

Bürokratie war also das ungeliebte Kind der NS-Führung. Zur Bewältigung der Herausforderungen einer mörderischen Expansionspolitik und des Vernichtungsprogramms war sie allerdings unverzichtbar. Dabei fehlten in den späten 1930er-Jahren bereits gute Kandidaten für die Stellen in der Verwaltung. Die Erholung der Industrie, die Karrieremöglichkeiten in der Armee und in der Partei, die geringe Entlohnung sowie das negative Image aufgrund der dauernden Angriffe von Hitler und anderen Parteifunktionären führten zu einem Rekrutierungsproblem.

Ab 1942 rückte die Bürokratie wieder in den Mittelpunkt

Solange die NS-Regierung das Gesetz des Handelns in der Hand zu halten schien, war der Staatsapparat daher in der öffentlichen Debatte kein zentrales Thema mehr. Ab 1942 rückte die Bürokratie dagegen wieder in den Mittelpunkt – als Projektionsfläche für Kritik ebenso wie als Hoffnungsraum für Rekrutierungen für die Wehrmacht. Die Konkurrenz der Unterführer in Verbindung mit einem funktionierenden Verwaltungsapparat ermöglichte letztlich die Bereitstellung von militärischen und wirtschaftlichen Ressourcen, was den Untergang des Regimes bis zum Frühjahr 1945 hinauszögerte.

Und danach? Die Bürokratiekritik der 1950er- und 1960er-Jahre richtete sich gegen die als bedrohlich empfundene Tendenz, möglichst alle Lebensäußerungen in einen Aktenvorgang zu übersetzen. Mit der Expansion des Wohlfahrts- und Leistungsstaats schien die Verfahrensrationalität bürokratischer Organisationen die Lebenswelt der Bürgerinnen und Bürger immer mehr zu bestimmen. Die Kritiker wandten sich gegen den damit verbundenen Normalisierungs- und Anpassungsdruck, sahen jedoch die Notwendigkeit einer effizienten Verwaltung.

In den 70er Jahren kamen Unternehmensberater - als Reformhelfer

Die Diskussion um die Reform des öffentlichen Sektors stand seit den späten 1970er-Jahren im Zeichen einer lang dauernden Wirtschaftskrise, eines erhöhten finanziellen Drucks auf den Wohlfahrtsstaat und einer veränderten Expertenkultur. Beraterfirmen wurden in die Reform der Verwaltung eingebunden. Für diese Änderungen sind Instrumente aus der betriebswirtschaftlichen Trickkiste maßgeblich: Steuerung der Verwaltung durch Zielvereinbarung mit der Politik, Output-Orientierung, betriebswirtschaftliche Optimierung und Controlling, neue Qualifikationserfordernisse für Führungspersonal.

Der neue Stil verabschiedet sich von wesentlichen Annahmen des stabilen Organisationsmodells der zentral gesteuerten, unparteilich agierenden Behörde im Sinne Max Webers. Gleichwohl hat die Dienstleistungsorientierung der Verwaltung trotz aller Bemühungen ihre Grenzen. Das mag nicht so sehr an der Einstellung der Beamtinnen und Beamten liegen. Die Grenzen sind vielmehr in der Logik der Verfahren zu suchen.

Überforderte Bürger, erschwerter Zugang zu staatlichen Leistungen

Bürgerinnen und Bürger sind heute angehalten, ihre Ansprüche in den Kategorien der Verfahren und nicht gemäß der Logik lebensweltlicher Erfahrungen zu präsentieren. Für viele Antragsteller ist eine solche Übersetzung der eigenen Erfahrungen in verwaltungsrelevante Modelle von Wirklichkeit nur schwer möglich. Diese Zumutung wird daher zu einer gravierenden Zugangshürde zu staatlichen Leistungen.

Peter Becker ist Professor für Österreichische Geschichte des 19. und 20. Jahrhunderts an der Uni Wien. Der Artikel basiert auf einem Beitrag für die Internetenzyklopädie Docupedia.

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