Geschichte der Bürokratie-Kritik : Lebensäußerungen als Aktenvorgang

„Handeln, nicht schreiben“: An bürokratischen Auswüchsen entzündet sich seit 1800 immer wieder Kritik.

Peter Becker
Eine Zeichnung zeigt einen beleibten, bärtigen älteren Mann mit einer Zigarre im Mund, der an einem Stehpult steht.
Feindbild Bürokrat. Wie Beamte öffentliche Aufgaben erfüllten – oder auch nicht – war immer wieder Anlass für Spott und Satiren,...Foto: akg-images

Bürokratie ist heute zu einer Art Unwort geworden. Es wird häufig verwendet, um Organisationen abschätzig zu beschreiben, wenn man ihnen übertriebenen Formalismus, mangelnde Kundenorientierung, das Potenzial der Persönlichkeitsverformung und gestörte System-Umwelt-Beziehungen unterstellt. „Bürokratie-Irrsinn“ wird der EU vorgeworfen. Und wir alle haben Erfahrungen mit dem Ausfüllen von Formularen, die sich nicht an der Erfahrungswelt der Bürger sondern an der Programmlogik der Behörden orientieren.

Neu ist die Kritik an – vermeintlichen oder tatsächlichen – bürokratischen Auswüchsen allerdings nicht. Vielmehr bestimmt sie seit dem 19. Jahrhundert die Auseinandersetzung mit dem modernen Staat, seinen Leistungen und seinen Schwächen mit. Geändert haben sich im Laufe der Jahrzehnte und Jahrhunderte lediglich die konkreten Bezugspunkte der Kritik - bedingt durch die Veränderungen des Staats, der politischen Kultur, der Gesellschaft, aber auch der Organisationstechnologie und der Medien.

Im Vormärz kam der Begriff "Buerocratie" ins Gerede

Entstanden ist der Begriff Bürokratie im Frankreich der 1760er-Jahre. Die für eine Liberalisierung des Getreidehandels eintretenden Physiokraten verspotteten die Reglementierungssucht der Regierung als bureaumanie beziehungsweise bureaucratie. In Deutschland erlebte der Begriff zur Zeit des Vormärz einen ersten Höhepunkt. Vor allem ab der Mitte der 1840er-Jahre intensivierte sich die Kritik angesichts der Unterdrückung von liberalen politischen Forderungen und des Versagens des Staatsapparats in der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Der liberale Staatsrechtslehrer Robert von Mohl brachte diese Entwicklung auf den Punkt: „Seit kurzer Zeit ist aller Orten und bei den verschiedensten Gelegenheiten von ,Bureaukratie’ die Rede.“

Beamte sollten "einen Begriff vom wirklichen Leben" haben

Als Kampfbegriff hatte Bürokratie eine integrative Funktion, konnte er doch verschiedenste politische Gruppen auf ein gemeinsames Feindbild einschwören. Die Kritik richtete sich dabei weniger gegen den Umfang der „öffentlichen Aufgaben“ als gegen ihren Vollzug. Eine häufig diskutierte Dysfunktionalität von Verwaltung in der Zeit des Vormärz war die Vielschreiberei. Für Mohl war es offensichtlich, dass ein Beamter, der „einen Begriff vom wirklichen Leben hat“, mit einigem guten Willen die „überflüssige Schreiberei“ aufgeben könnte. So ließe sich die „Hemmung würklicher Thätigkeit“ beseitigen, indem man „überhaupt handelt und nicht blos schreibt“.

Den von Mohl angesprochenen Beamten wurde in der Debatte über Staat und Verwaltung eine zentrale Rolle zugeschrieben. Für Hegel waren sie der entscheidende Faktor bei der politischen und gesellschaftlichen Integration. Ihrer Performanz kam eine politische Schlüsselrolle zu, weil von ihrem „Benehmen“ und ihrer „Bildung“ ganz wesentlich die „Zufriedenheit und das Zutrauen der Bürger zur Regierung“ abhingen.

Das Benehmen der Beamten entsprach nicht den hohen Erwartungen

Das Benehmen der Beamten – ihr mangelnder Takt und autoritäre Umgangsformen – entsprach nicht diesen hohen Erwartungen, wie Mohl anklagend betonte. Das allein hätte die Bürger zu „Todfeinden“ der Behörden gemacht. Für die Bürokratiekritik war es keine Überraschung, dass Beamte als Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft versagten. Denn dafür wären entsprechende Persönlichkeitsprofile und Qualifikationen nötig gewesen. Der preußische Reformer Freiherr vom Stein bezeichnete Beamte abwertend als „besoldete Buchgelehrte“, „interessenlose ohne Eigenthum seyende Büralisten“ und sprach ihnen jeden Bezug zur gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Wirklichkeit ab.

Als Königsweg hin zu einer professionellen Verwaltung, die auf die Bedürfnisse von Staat und Gesellschaft gleichermaßen eingehen würde, identifizierten liberale Politiker und Staatsrechtsexperten die öffentliche Diskussion von Missständen in den Medien. Mohl empfahl den Bürgern außerdem die Selbstorganisation in Bereichen, die man heute der Zivilgesellschaft zurechnen würde.

Bürokratie als "eine der aktuellsten sozialen Krankheiten"

Die Bürokratie, für den galizischen Bürokratiekritiker Josef Olszewski „eine der aktuellsten heutigen sozialen Krankheiten“, war auch zur Zeit der Jahrhundertwende Gegenstand der Kritik seitens aller Klassen und Parteien. Ein radikales Vorgehen gegen die vermeintlichen Auswüchse der bürokratischen Verwaltung erschien umso dringender, damit der Staat seine Autorität und Legitimität bewahren konnte, die er zur Bewältigung der politischen und sozialen Probleme benötigt.

Technisch überlegene Organisationsform von Herrschaft?

In den Debatten des frühen 20. Jahrhunderts ging es eben nicht darum, dem Staat und seiner Verwaltung grundsätzlich die Berechtigung abzusprechen, gestaltend in die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Verhältnisse einzugreifen. Gefordert wurde vor allem die Anpassung der Verwaltung an die neuen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten. Das beste Beispiel ist die grundsätzlich positive, wenn auch nicht unkritische Charakterisierung von Bürokratie bei Max Weber als technisch überlegene Organisationsform von Herrschaft. In einer stark simplifizierenden Anlehnung an Weber wird Bürokratie denn sogar häufig als Erfolgsgeschichte erzählt – als, historisch betrachtet, die effektivste Form der Ausübung staatlicher Macht, und zwar gegenüber dem Bürger wie auch im Hinblick auf die interne Steuerbarkeit des Verwaltungsapparats.

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