Hochschulwesen: Studenten in den Händen der Länder

Es gibt Gesetze, die im Verborgenen blühen, und es gibt Gesetze, die Geschichte machen. Das Hochschulrahmengesetz (HRG) hat Geschichte gemacht – es hat die Bildungsexpansion in Paragrafen gefasst und die Studentenrevolte abgewickelt. Jetzt soll das HRG zum ersten Oktober 2008 aufgehoben werden. Mit der Föderalismusreform war die Rahmengesetzgebung des Bundes entfallen. Die Bundesregierung hat bereits einen Gesetzentwurf in den Bundestag eingebracht, der am Montag darüber diskutieren will.

Die Bundesregierung begründet ihr Vorhaben damit, dass sie die Hochschulen aus der staatlichen Detailsteuerung entlassen und damit mehr Wettbewerb ermöglichen will. Insofern sieht die Bundesregierung in der Aufhebung sogar ein Signal. Das bewerten SPD und Grüne anders. Die SPD verlangt: „Die Bundesbildungsministerin darf sich vom bundesweit einheitlichen Hochschulraum nicht vorschnell und ohne jede Not verabschieden.“ Und die Bündnisgrünen beklagen einen „hektischen Aktionismus“: „Ohne Not und Anlass streicht der Bund den bewährten Orientierungsrahmen für die Hochschulpolitik der Länder.“

Im Jahr 1969 sah das ganz anders aus. Als der Bundestag noch davon überzeugt war, dass die große Bildungsexpansion nur durch einen starken Gesetzgeber gestaltet werden kann, wurde dem Bund die Möglichkeit eröffnet, mit einer Rahmengesetzgebung einschneidende Reformen und damit die wesentlichen Hochschulfragen zu regeln. Deshalb wurde damals das Grundgesetz geändert. Von seiner Gestaltungsabsicht hat der Bund seit 1975 regen Gebrauch gemacht.

Einst hatten die Ordinarien selbstherrlich ihre riesige Mehrheit zu nutzen gewusst. Nach der Revolte von 1968 und den anschließenden Reformen wurde die Gruppenuniversität erfunden und durch das Hochschulrahmengesetz geordnet. Jetzt gab es nicht mehr die Ordinarienuniversität, sondern die Gruppen der Hochschullehrer, Assistenten, Studenten und Dienstkräfte. Die Professoren unterschieden sich nur noch nach Besoldungsgruppen, aber nicht mehr in den Rechten der Mitbestimmung. Das bedeutete eine enorme Aufwertung der anderen Hochschullehrer gegenüber den Ordinarien, und sie sollte bis heute Bestand behalten.

In der Mitbestimmung sorgte der Gesetzgeber 1975 für Klarheit. Nicht mehr länger sollten marxistisch inspirierte Koalitionen von Studentenvertretern, Assistenten und Dienstkräften die Hochschullehrer überstimmen können. In den akademischen Gremien erhielten die Professoren wieder die absolute Mehrheit. Wenn es um Fragen der Berufung und der Forschung ging, wurde sogar nach dem Motto Gürtel und Hosenträger verfahren: In einem zweiten Abstimmungsverfahren reichte allein die Mehrheit innerhalb der Professorengruppe aus, um Entscheidungen gegen alle anderen Gruppen durchzusetzen. Das war die Wiedergeburt der Professorenuniversität.

Im Numerus clausus ging es um das Auswahlverfahren unter tausenden von Studienberechtigten. Das Hochschulrahmengesetz führte die Kriterien Abiturnoten und Wartezeit ein, später kamen Auswahlgespräche, gewichtete Abiturnoten und spezielle Tests hinzu. Damit wurde der Mangel an Studienplätzen verfassungsrechtlich auf eine gerade noch hinnehmbare Weise geregelt.

Natürlich war das Hochschulrahmengesetz den Vorlieben und Moden der jeweiligen Parteien unterworfen: Mal wurde die Gesamthochschule zum Modell der Zukunft ausgerufen oder versucht, den politisierten Studentenschaften doch noch einen Gefallen zu tun und sie mit einem allgemeinpolitischen Mandat auszustatten, damit sie gegen den Krieg – wo auch immer auf der Welt – protestieren konnten.

Als der Bundestag mit der Mehrheit der SPD und der Grünen beschloss, die Habilitation zugunsten von Juniorprofessoren faktisch abzuschaffen, wurde der Rahmen des Gesetzes gesprengt. Die damalige Bundeswissenschaftsministerin Edelgard Bulmahn scheiterte nach Klagen von CDU-regierten Ländern vor dem Bundesverfassungsgericht.

Damit war der Weg bereitet, der zur Abschaffung des Hochschulrahmengesetzes führen sollte: Bulmahn hatte die Geduld der CDU-regierten Länder erschöpft in ihrem Bestreben, die Einführung von Studiengebühren über das HRG zu verbieten und den verfassten Studentenschaften ein Mandat zu ermöglichen, das allgemeinpolitische Äußerungen erlaubte. Alle diese Vorstöße wurden vom Bundesverfassungsgericht aufgehoben.

Rechtzeitig eröffnete das HRG den Ländern unter Bulmahn jedoch Spielräume bei der Gestaltung der Gremien. Es ermöglichte, Hochschulräte zu schaffen, in denen Persönlichkeiten aus der Mitte der Gesellschaft zusammen mit mächtigen Universitätspräsidenten die strategischen Entscheidungen über die Entwicklung einer Hochschule treffen.

Ohne Zweifel hat das Hochschulrahmengesetz seit 1998 noch einer bedeutenden Reform den Weg bereitet: der Erprobung neuer Studiengänge mit den Abschlüssen Bachelor und Master.

Bleibt die Frage, was mit der Restkompetenz des Bundes zu bundeseinheitlichen Regelungen wird? Nach der Föderalismusreform behält der Bund das Recht, konkurrierend zu den Ländern Vorgaben für die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse zu definieren. Aber Bundesbildungsministerin Annette Schavan spürt hier keine Gestaltungslust. In ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage der Grünen heißt es: „Solange sich im Bereich des Landesrechts keine Entwicklungen abzeichnen, die nachteilige Auswirkungen auf die nationale und internationale Mobilität“ von Studierenden und Hochschulabsolventen „befürchten lassen, besteht nach Auffassung der Bundesregierung kein Bedarf für neue bundesrechtliche Regelungen in den Bereichen Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse“. Das sieht der Koalitionspartner SPD anders: „Kleinstaaterei ist ein Irrweg“, sagt die Bundestagsabgeordnete Ulla Burchardt und kündigt Widerstand der SPD an. Die Bündnisgrünen werfen Schavan vor, „die Mobilitätsgarantie für Studierende zu kassieren“.

Zu regeln gäbe es schon einiges. Das Wichtigste wäre, für die Bachelor- und Masterstudenten jenen erhöhten Betreuungsaufwand, der mit der radikalen Verkürzung der Studienzeiten zwangsläufig verbunden ist, auch in den Studiengängen umzusetzen. Der Wissenschaftsrat hat empfohlen, je nach Fach für die neuen Bachelorstudiengänge von einer um 15 bis 20 Prozent höheren Betreuungsintensität auszugehen – und das gerade in den Zeiten des bevorstehenden Studentenbergs. Wie soll das geschehen?

Schavan fordert die Länder auf, die Kapazitätsverordnung abzuschaffen. Das wird kaum möglich sein, weil das Numerus-clausus-Urteil des Bundesverfassungsgerichts die erschöpfende Auslastung der Kapazitäten vorschreibt. Da ein Grundrecht nur durch Gesetz eingeschränkt werden darf, sollte Schavan die ihr verbliebene Kompetenz in einem Bundeszulassungsgesetz nutzen. Damit könnte sie genau diesen erhöhten Betreuungsaufwand den Ländern vorgeben, und dann würden zusätzlich eingestellte Assistenten und Professoren nicht automatisch zur Zulassung von mehr Studenten führen. Mehr Personal führt zu mehr Qualität. Die Massenabfertigung der Studenten könnte gestoppt werden.

Uwe Schlicht