Politikwissenschaft : Warum Aruna Chatterjee geimpft wurde

In schwachen Staaten kann die Versorgung besser sein als in starken – aber unter welchen Umständen?

Gregor Walter-Drop
Leben im Slum. Nur wer Glück hat, bekommt Hilfe.
Leben im Slum. Nur wer Glück hat, bekommt Hilfe.Foto: picture alliance / dpa

Aruna Chatterjee steht jeden Morgen um fünf Uhr auf. Sie hat knapp anderthalb Stunden Busfahrt vor sich, um zu der Näherei zu kommen, in der sie eine 14-Stunden-Schicht abarbeiten wird. Bis sie wieder zu Hause ist, wird es fast 22 Uhr sein. Ihre drei Kinder sind den Tag über auf sich alleine gestellt; eine alte Nachbarin schaut ab und zu nach ihnen. Diese Nachbarin wohnt nicht weit entfernt. Um genau zu sein: Sie wohnt nur etwa drei Meter entfernt.

Aruna Chatterjee lebt in Beliaghata, einem Slum von Kalkutta. Es handelt sich um einen der registrierten Slums; seine Existenz wird von der Stadtverwaltung offiziell anerkannt. Das ist wichtig, denn es bedeutet zum Beispiel, dass Arunas drei Kinder offiziellen Zugang zu staatlich angebotenen Impfungen haben. Die Öffnungszeiten der staatlichen Impfzentren sind jedoch wochentags von 10 bis 16 Uhr, wenn Aruna in der Näherei ist. Und auch der Impfstoff ist in diesen Zentren nicht immer vorhanden.

Aber Aruna hat Glück, denn in Beliaghata arbeiten lokale Nichtregierungsorganisationen (NROs) im Auftrag von „Gavi“, der „Globalen Allianz für Impfstoffe und Immunisierung“, und dem indischen Gesundheitsministerium. Mitarbeiter dieser NROs gehen als mobile Impfteams in die Slums und erreichen so irgendwann fast alle – Arunas Kinder eingeschlossen. „Gavi“ ist ein „Private Public Partnership“, eine Institution, in der internationale Organisationen, Geber- und Empfängerländer, private Stiftungen und Impfstoffindustrie zusammenarbeiten. An „Gavi“ beteiligen sich die Weltgesundheitsorganisation WHO, ebenso wie Unicef, das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen. Aber auch private Stiftungen wie die „Bill and Melinda Gates Foundation“ sind dabei oder Unternehmen wie Crucell, eine global agierende Biotechnologiefirma. Und auch die Bundesregierung fördert „Gavi“, in diesem Jahr mit immerhin 30 Millionen Euro.

Etwas abstrakter betrachtet, ist „Gavi“ ein Beispiel für eine Institution, die Menschen Zugang zu Leistungen verschafft, die man aus westlicher Perspektive dem Verantwortungsbereich des jeweiligen Staates zuordnen würde. In unserem Verständnis ist es Aufgabe des Staates, sicherzustellen, dass Kinder Zugang zu allen notwendigen Impfungen haben. Was passiert jedoch, wenn Staaten nicht bereit oder nicht in der Lage sind, ihren Bürgern derartige Leistungen zukommen zu lassen? „Gavi“ ist eine mögliche Antwort auf eine sehr spezifische Problemlage im Bereich des Gesundheitswesens. Welche Antworten gibt es noch? In welchen Bereichen? Wie funktioniert die Erbringung von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen, wenn der entsprechende Staat nicht beziehungsweise nicht nach westlichem Muster funktioniert?

Das sind die Fragen, die im Zentrum der Arbeit des Sonderforschungsbereiches 700 stehen, der seit 2006 an der Freien Universität Berlin angesiedelt ist. Finanziert von der Deutschen Forschungsgemeinschaft arbeiten dort rund 60 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler unter dem Titel „Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit“ in derzeit achtzehn Teilprojekten zusammen, unter anderem in Kooperation mit der Universität Potsdam, der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) und dem Wissenschaftszentrum Berlin (WZB). Viele der Teilprojekte sind vor allem politikwissenschaftlich ausgerichtet; es gibt jedoch auch juristische und geschichtswissenschaftliche Projekte.

Ausgangspunkt ist die Beobachtung, dass Staatlichkeit westlichen Musters sowohl historisch als auch gegenwärtig eine echte Ausnahme darstellt – und dabei gleichzeitig zumeist unhinterfragt als Orientierungsgröße und Maßstab gilt. Auch wenn das Prinzip der externen Souveränität oder die Abstimmungsspielregeln in der Generalversammlung der Vereinten Nationen etwas anderes zu suggerieren scheinen: Tatsächlich ist die „Staatlichkeit“ der Staaten der Erde äußerst unterschiedlich ausgeprägt.

Vergegenwärtigt man sich Beispiele wie Dänemark auf der einen Seite und Somalia auf der anderen Seite, wird die Bandbreite dessen, was sich hinter dem einheitlichen Label „Staat“ verbirgt, sehr schnell deutlich: Beide Staaten haben einen Botschafter bei den Vereinten Nationen, beide stimmen in der Generalversammlung mit jeweils einer Stimme ab. Tatsächlich aber haben wir es auf der einen Seite mit einem voll konsolidierten Wohlfahrtsstaat westlichen Musters zu tun, wie er sich nach dem Zweiten Weltkrieg in der westlichen Welt herausgebildet hat, während auf der anderen Seite ein weitgehend zerfallenes Gebilde steht, das intern praktisch nicht handlungsfähig ist. Die allermeisten Staaten der Erde fallen irgendwo auf einer Skala zwischen die beiden genannten Extrempunkte.

Viele Länder der OECD sind relativ nahe am Pol „Dänemark“, aber spätestens beim OECD-Mitglied Mexiko sieht es anders aus, und über die OECD hinaus ist die Varianz noch viel stärker. Nach dem Ansatz unseres Sonderforschungsbereichs lassen sich diese Unterschiede am besten fassen, wenn man danach fragt, wie gut die einzelnen Staaten in der Lage sind, das Gewaltmonopol aufrechtzuerhalten sowie Regelungen und Gesetze zu setzen und durchzusetzen. In diesem Sinne sind viele Länder der Erde „Räume begrenzter Staatlichkeit“, oder besser: Sie beinhalten Gebiete, Gruppen oder Themen, für die sich das Gewaltmonopol nur erschwert aufrechterhalten lässt und für die sich Regeln nur erschwert setzen und durchsetzen lassen.

Von dieser Warte aus stellt sich die Frage, wie es vor dem Hintergrund begrenzter Staatlichkeit um die Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Gütern bestellt ist: Wie steht es um die Sicherheit der Bevölkerung? Wie ist der Zugang zu Wasser, zu Nahrung, zu Wohnraum, zu Gesundheitsversorgung, zu Schulen und Bildung, zu Straßen und Infrastruktur, zu Streitschlichtung und zum Rechtssystem? Von einer klassischen Perspektive aus wäre ein einfacher, linearer Zusammenhang zu erwarten: Je konsolidierter der Staat im obigen Sinne, desto besser sollte die Versorgung der Bevölkerung ausfallen. Das entspricht der historischen und gegenwärtigen Erfahrung des „Westens“. Deshalb ist „state building“ zum zentralen Thema der internationalen (Entwicklungs-)Politik geworden. Tatsächlich jedoch lässt sich ein eindeutiger Zusammenhang zwischen Staatlichkeit und der Qualität von Governance im Sinne der Grundversorgung der Bevölkerung nicht finden: Auf gleichen Niveaus von Staatlichkeit variiert diese Grundversorgung erheblich. In einem vergleichsweise schwachen Staat kann es der Bevölkerung relativ gut gehen, in einem relativ starken Staat relativ schlecht.

Und genau an dieser Stelle stellt sich die obige Frage nach Alternativen zur staatlichen Leistungserbringung. In Feldforschungen in vielen Ländern rund um den Globus, von Osttimor über Indien und Bangladesch, zahlreiche Staaten Subsahara-Afrikas bis hin nach Mittel- und Südamerika, haben die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler des Sonderforschungsbereichs eine verblüffende Vielfalt von Governanceformen gefunden, die anders funktionieren als das dominante Modell in den Ländern der entwickelten Welt.

So gibt es zahlreiche Formen zivilgesellschaftlichen Engagements – sei es in den betreffenden Ländern oder grenzüberschreitend durch entsprechende Nichtregierungsorganisationen. Prominent sind diejenigen NROs, die in den OECD-Ländern Spenden für ihre Aktivitäten einwerben. Tatsächlich gibt es jedoch weit mehr, vor allem an lokalen Initiativen. Daneben übernehmen unter bestimmten Bedingungen auch nationale und internationale Unternehmen Aufgaben, die nach dem traditionellen Verständnis dem Staat zugeordnet würden.

So beteiligt sich BMW Südafrika sehr aktiv an der Bekämpfung von HIV/Aids – schlicht aufgrund des Eigeninteresses an der Gesundheit seiner Fachkräfte. Ebenso kommt es vor, dass internationale Organisationen oder ausländische staatliche Akteure Governanceaufgaben übernehmen. Das kann die Form von WHO-Gesundheitsprogrammen annehmen, aber natürlich auch die weit seltenere Form einer internationalen Intervention – mit all den damit verbundenen Problemen. Und schließlich gibt es auch die Möglichkeit, dass eine Vielzahl von öffentlichen und privaten Akteuren in einem gemeinsamen Projekt zusammenkommt, so wie bei „Gavi“.

Gleichzeitig gibt es keinerlei Automatismus: Es ist nicht so, dass überall da, wo der Staat schwach ist oder wird, nicht staatliche Formen von Governance quasi von selbst „wachsen“. Und es ist auch nicht so, dass alle Formen nicht staatlicher Governance ohne Weiteres von den Betroffenen begrüßt würden (wie das Beispiel internationaler Interventionen deutlich macht). Denkt man an das Impfprogramm „Gavi“, so erscheint dies effektiv und genießt breite Anerkennung: Aruna und ihre Kinder haben in der Frage des Impfens Glück gehabt – für viele andere und für viele andere Probleme gilt dies jedoch nicht.

Genau deshalb will sich der Sonderforschungsbereich in Zukunft vor allem der Frage widmen, unter welchen Bedingungen in Räumen begrenzter Staatlichkeit effektive und legitime Formen von Governance entstehen.

Der Autor ist Wissenschaftlicher Geschäftsführer des Sonderforschungsbereiches 700 „Governance in Räumen Begrenzter Staatlichkeit“.

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