Schuldenbremse im Grundgesetz : Hätte eine Verfassungsklage eine Chance?

Ab 2020 dürfen Bund und Länder in wirtschaftlich normalen Zeiten keine Schulden mehr machen. Doch noch gibt es Streit um die Schuldengrenze. Welche Chance hätte eine Klage vor dem Verfassungsgericht?

Albert Funk

Als am vorigen Donnerstag in der Föderalismuskommission über das Reformpaket (mit der neuen Schuldengrenze im Grundgesetz als Kernpunkt) abgestimmt wurde, votierten drei der 32 Vertreter von Bundestag und Bundesrat mit Nein: die Fraktionsvertreter der Grünen und der Linkspartei sowie das Bundesland Mecklenburg-Vorpommern. Berlin und Schleswig-Holstein enthielten sich. Weil man gegen die geplante Verfassungsänderung klagen will? In der Tat gibt es ein vernehmliches Grummeln in diesen Ländern, bei den Grünen und in der Linkspartei – auch einige SPD-Linke haben Vorbehalte. Der Grund: Mit der Schuldengrenze werde die Haushaltsautonomie der Länder zu sehr eingeschränkt. Denn demnächst soll im Grundgesetz stehen, dass Bund und Länder ihre Haushalte „grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten“ auszugleichen haben. Damit ist das Gebot der Nullverschuldung eingeführt (auch wenn es Spielräume gibt für Notsituationen).

Die „Null“ wird den Ländern damit zwingend auferlegt. Freilich heißt es im Artikel 109 auch künftig: „Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig.“ Da passt etwas nicht ganz zusammen – die (nicht stimmberechtigten) Landtagsvertreter in der Kommission sehen jedenfalls das Budgetrecht der Landesparlamente verletzt. Eine solch eindeutige Schuldengrenze dürfe für die Länder nur per Landesgesetzgebung eingeführt und müsse in den Landesverfassungen verankert werden. Bodo Ramelow von der Linkspartei legte Protest ein und warf Union, SPD und FDP im Bund vor, Rechte der Landtage auszuhebeln. Da ballt sich also was zusammen.

Allerdings sind die Chancen einer Verfassungsklage unklar. Das beginnt schon damit, dass die Landtage in diesem Fall das Bundesverfassungsgericht gar nicht selbst anrufen können. Der Bundestag könnte es, aber nur mit einem Drittel der Abgeordneten – dazu reicht die Mandatszahl von Grünen und Linken aber nicht. Es müssten also Landesregierungen ran. Berlin und Schleswig-Holstein bekommen aber nach dem Kommissionskompromiss Finanzhilfen zum Schuldenabbau, würden sich durch eine Klage also schlechter stellen. Und ob in Schwerin Ministerpräsident Erwin Sellering (SPD) den Koalitionspartner CDU zur Klage bewegen kann, ist nicht abzusehen.

Zudem ist das Lager der potenziellen Kläger (Linke, Grüne, SPD-Linksaußen und finanzschwache Länder) bislang nicht dadurch aufgefallen, sich an einer Tatsache sonderlich gestört zu haben – der außergewöhnlich geringen Haushaltsautonomie der deutschen Länder. Denn der Verfassungssatz von der Selbstständigkeit und Unabhängigkeit entspricht kaum noch der Verfassungswirklichkeit. Ihre Etathoheit haben sich die Länder Ende der Sechzigerjahre nehmen lassen, in kaum einem Bundesstaat der Welt (nicht einmal in Russland) haben die Teilstaaten eine so geringe Haushalts- und Finanzautonomie wie in Deutschland. Über ihre Einnahmen wird weitestgehend auf Bundesebene entschieden – von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat. Die Landtage haben in Steuerfragen praktisch nichts zu melden. Gegen mehr Steuerrechte der Länder aber (eigentlich der Kern von Haushaltsautonomie) haben sich gerade SPD, Grüne und Linke auf Bundesebene und die schwachen Länder gewehrt.

Autonom waren die Länder nur beim Schuldenmachen, weil die alten Schuldenbremsen nicht wirkten. Mit den bekannten Ergebnissen: Einige Länder sind sehr hoch verschuldet. Diese Schuldenautonomie ist praktisch durch die Vorgaben des Euro-Stabilitätspakts schon eingeschränkt worden. Für dessen Einhaltung haften auch die Länder.

Zudem ist die Haushaltsautonomie der Länder auch durch viele Bundesgesetze begrenzt, die bestimmte Ausgaben der Länder nach sich ziehen oder regeln. Bis zur Föderalismusreform 2006 galt das sogar für die Bezahlung der eigenen Beamten – nimmt man die Pensionen dazu, ist das einer der größten Haushaltsposten in den Ländern. Doch schon gibt es erste Stimmen, die Bezahlung wieder zu vereinheitlichen – vor allem, wen wundert es, aus den schwächeren Ländern wie Berlin oder Mecklenburg- Vorpommern. Und es ist das Lager der potenziellen Kläger, in dem man von Abweichungsrechten der Länder bei Bundesvorgaben (also eine Art eingeschränkter Umsetzungsautonomie, um möglicherweise die Kosten zu senken) nichts wissen will.

Wie sehr die Länder sich in ihrer Autonomie haben beschränken lassen, darauf wies unlängst Kanzleramtsminister Thomas de Maizière in einer Sitzung der Kommission genüsslich hin: Bisher sei es dem Bund auch schon möglich gewesen, die Kreditaufnahme der Länder einzuschränken – und zwar durch ein einfaches Bundesgesetz (es kam nur nie dazu). Da ist die geplante Verfassungsänderung fast schon ein Autonomiegewinn.

Kurzum: Käme es zu einer Klage in Karlsruhe, könnten sich die Richter ein Vergnügen daraus machen, die Autonomiewilligkeit der Klagenden mal zu testen. Wie sagte doch der Kommissionsvorsitzende Günther Oettinger: Wenn es um mehr echte Autonomie gehe, stehe er als Baden-Württemberger immer sehr alleine da. Allenfalls Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen und vielleicht noch Sachsen möchten wirklich selbstständig sein. Der Rest aber fühlte sich unautonom ganz wohl. Nur eben jetzt nicht mehr, da die Schuldenautonomie verschwinden soll.

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