Gesetz gegen Korruption im Gesundheitswesen: Schwere Operation

Es ist schon der dritte Anlauf, nun soll es endlich was werden. Am Donnerstag will der Bundestag das lange versprochene Antikorruptionsgesetz fürs Gesundheitswesen beschließen. Nicht nur korrupte Ärzte, Apotheker und Therapeuten werden darin mit bis zu drei, in schweren Fällen gar mit bis zu fünf Jahren Haft bedroht. Auch Pharmakonzernen und Herstellern von Medizinprodukten, die ihrem Geschäft mit Bestechung nachhelfen, soll es ans Leder gehen. Doch auf den letzten Metern ist das ambitionierte Gesetz im Rechtsausschuss noch an zentraler Stelle entschärft worden. Und da die Gesundheitsexperten der SPD dagegen Sturm laufen, war bis zuletzt unklar, ob das Vorhaben nicht doch noch gestoppt wird.

Gefährliche Gesetzeslücke

Dass etwas geschehen muss, ist spätestens Mitte 2012 klar. Damals konstatierte der Bundesgerichtshof, dass niedergelassene Kassenärzte, selbst wenn sie sich noch so schmieren lassen, strafrechtlich nicht belangt werden können – weil sie weder angestellt noch Funktionsträger von Behörden seien. Eine für Patienten nicht ungefährliche und für Krankenversicherer auch höchst kostspielige Gesetzeslücke. Schätzungen zufolge beläuft sich der Schaden durch Korruption und Falschabrechnung für die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) auf bis zu 18 Milliarden Euro im Jahr. Das sind fast zehn Prozent aller Kassenausgaben.

Doch den rechtsfreien Raum zu schließen, war beschwerlich. Die FDP, die damals den Gesundheitsminister stellte, mochte ihren Stammwählern nicht auf die Füße treten. In der Union waren sie ebenfalls nicht begeistert. Die Ärztefunktionäre hielten ihr Standesrecht für ausreichend und wollten, wenn das Ärgernis schon nicht zu verhindern wäre, wenigstens nicht alleine an den Pranger. Und die Pharmaindustrie tat kund, wie segensreich ein enges Zusammenspiel mit Ärzten und Apothekern doch für die Patienten sei – und welche Wissenslücken der Verzicht auf bezahlte Studien und pharmafinanzierte Fortbildung reißen könnte.

30 Milliarden Euro nur für Arzneimittel

Mit dem Regierungswechsel wanderte das Vorhaben in den Koalitionsvertrag – und vom Gesundheits- ins SPD-geführte Justizministerium. Schließlich war jetzt nicht mehr bloß von Ergänzungen im Sozialrecht die Rede, man wollte die Sache nun in aller Form per Strafgesetzbuch regeln. Zum einen, um auch Privatärzte packen zu können. Zum andern wegen der "großen wirtschaftlichen und sozialen Bedeutung des Gesundheitswesens", wie es im Entwurf heißt. Tatsächlich ist das Potenzial enorm. Allein für verschreibungspflichtige Arznei geben die Kassen im Jahr 30 Milliarden aus. Hinzu kommt die Marktmacht der Mediziner durch Überweisungen, Heilmittelverordnungen, Entscheidungen für Medizinprodukte. Kein Wunder, dass sich die Gesundheitsindustrie in ihre Geschäftsusancen möglichst wenig hereinreden lassen möchte.

Es sei ein Kampf über mehr als sechs Jahre gewesen, dieses Gesetz hinzubekommen, resümiert der Vorsitzende des Gesundheitsausschusses, Edgar Franke (SPD). Umso schlimmer ist, dass mit dem Ergebnis nun weder er noch sein Fraktionsvize Karl Lauterbach zufrieden sein können. Denn auf Drängen der CDU haben sich Justizministerium und Rechtspolitiker der Fraktionen noch überraschend auf eine Änderung geeinigt. Von zwei Straftatbeständen flog einer aus dem Gesetz. Die Verletzung heilberufsrechtlicher Unabhängigkeitspflichten sollte plötzlich nicht mehr geahndet werden.

Plötzlich geht es nicht mehr um Patientenschutz

Aus Expertensicht bedeutet dies, dass das Gesetz eine ökonomische Schlagseite bekommt: Es geht nicht mehr um Patientenschutz, sondern nur noch um die Sicherung fairen Wettbewerbs. Unzweifelhaft verboten sei Korruption dann nur noch, wenn Konkurrenten deswegen das Nachsehen hätten, sagt Franke. Manche Geschäftsfelder blieben so aber außen vor. In der Krebstherapie etwa, wo die mit einem Medikament behandelten Patientengruppen immer kleiner würden, entstünden schnell Monopole. "Hier wären dann Vertriebsstrategien möglich, die korruptives Handeln nicht ausschließen." In diesen Konstellationen bestehe "die Gefahr, dass die Interessen der Patienten nicht ausreichend geschützt sind".

Lauterbach sei über die Änderung "außer sich" gewesen, hieß es am Montag vor dem Treffen des SPD-Fraktionsvorstands. Das Gesetz, für das man so lange gekämpft habe, sei in dieser Form "das Papier nicht wert". Der GKV-Spitzenverband sprang den Kritikern bei. Und die Korruptionsexperten von Transparency Deutschland sehen durch den Kompromiss gar "das Vertrauen in die Demokratie und die ärztliche Berufsausübung nachhaltig geschädigt".

Der CDU-Rechtspolitiker Jan-Marco Luczak wies die Kritik zurück. Die Streichung des Verweises aufs Berufsrecht führe "nicht zu Strafbarkeitslücken". In der Praxis werde Korruption "fast ausnahmslos vom Tatbestand zum Schutz des lauteren Wettbewerbs erfasst". Und dass der Wettbewerbsbegriff "weit auszulegen" sei, werde ausdrücklich klargestellt.

Ärzte und Apotheker sind erleichtert

"Wir wollten das Vorhaben nicht an diesem Punkt scheitern lassen", sagte der rechtspolitische Sprecher der SPD-Fraktion, Johannes Fechner. Zudem gab es ein Kompensationsgeschäft. Die Genossen setzten im Gegenzug durch, dass Bestechung und Bestechlichkeit nicht nur auf Antrag verfolgt werden können, sondern "Offizialdelikt" werden, Staatsanwälte haben dann "von Amts wegen" zu ermitteln.

Damit können die Lobbyisten offenbar leben. Der Berufsrechts-Passus aber wäre aus der Sicht von Ärztepräsident Frank Ulrich Montgomery "hochproblematisch" gewesen – weil er, wegen unterschiedlicher berufsrechtlicher Regelungen, womöglich zu einer "Uneinheitlichkeit der Strafverfolgung" geführt hätte. Und die Apotheker klatschen Beifall, weil sie sich nun nicht mehr um Einkaufsrabatte bei der Pharmaindustrie sorgen müssen.

Grüne: Koalition knickt vor Lobbyinteressen ein

Die Opposition dagegen ist aus dem Häuschen. Es sei "nicht nachvollziehbar, dass die Koalition das selbst erklärte Ziel aufgeben will, neben dem fairen Wettbewerb auch das Vertrauen der Patienten in nicht interessengeleitete Behandlungsempfehlungen zu schützen", empört sich Maria Klein-Schmeink (Grüne). Es habe "den Anschein, dass die Koalition einmal mehr vor Lobbyinteressen einknickt".

Dabei ist schon die einvernehmlich formulierte Straftatsdefinition dünn. Um Korruption im Gesundheitssektor ahnden zu können, muss ihr laut Gesetz nämlich zwingend eine "Unrechtsvereinbarung" zugrunde liegen. "Das bloße Annehmen eines Vorteils ist zur Tatbestandsverwirklichung (...) nicht ausreichend", heißt es in dem Entwurf. Ebenso wenig, wenn "mit der Zuwendung nur das allgemeine Wohlwollen des Nehmers erkauft werden soll oder sie als Belohnung für eine bereits erfolgte Handlung gedacht ist".

Geschenke ohne Gegenleistung bleiben straffrei

Das Gesetz erfasse nur harte Bestechung, monieren Kritiker. Ob üppiges Weihnachtspräsent, kostenlose Computer-Software oder gesponserter Kongress mit Beiprogramm – ohne nachweisbare Gegenleistung bleiben solche Nettigkeiten auch künftig straffrei. Dasselbe gilt für den Mietkostenzuschuss, mit dem sich der Apotheker die Arztpraxis ins Haus lockt. Oder für den Orthopäden, der seinen Patienten die mit ihm verbandelte Physiotherapeutin empfiehlt.

Wirklich hineingewagt in die Graubereiche gegenseitigen Gebens und Nehmens hat sich der Gesetzgeber nicht. Vorgelegt werde eine "Schmalspurlösung", die das Vertrauen in die Unabhängigkeit ärztlicher Entscheidungen nicht stärke, sagt die Fraktionsexpertin der Linken, Kathrin Vogler. Nötig wäre es ihr zufolge, nicht nur nachgewiesene Korruption, sondern "jede ungerechtfertigte Vorteilsnahme und -gewährung" unter Strafe zu stellen. Dafür gebe es ein Vorbild: das Beamtenrecht. "Vom eigentlichen Zweck, Patientinnen und Patienten zu schützen, sind wir jetzt weiter entfernt denn je."

Der Text erschien in der "Agenda" vom 12. April 2016, einer Publikation des Tagesspiegels, die jeden Dienstag erscheint. Die aktuelle Ausgabe können Sie im E-Paper des Tagesspiegels lesen.