Keine Digitalisierung in Sicht: Warum Berlins Verwaltung noch bis 2025 mit Zettel und Stift arbeitet

Der Zeitpunkt hätte schlechter kaum sein können: Ausgerechnet in jener Phase, in der die Coronakrise die Wunde der bislang gescheiterten Berliner Verwaltungsdigitalisierung schmerzlichst offenlegte, musste IT-Staatssekretärin Sabine Smentek (SPD) die nächste schlechte Nachricht überbringen. Und was für eine. Das Vergabeverfahren für die Einrichtung der elektronischen Akte sei „in den Stand vor der Aufforderung zur Abgabe der Erstangebote zurückzuversetzen“, ließ Smentek Mitte April mitteilen.

Zurück auf Anfang, alles noch einmal von vorn. Die elektronische Akte, der zentrale Meilenstein des bereits 2016 verabschiedeten E-Government-Gesetzes, wird in absehbarer Zeit nicht kommen. Die 100.000 Angestellten in der Berliner Verwaltung, von denen sehr viele noch immer analog arbeiten, müssen noch viel länger als befürchtet auf die dringend nötige Modernisierung ihrer Arbeitsabläufe warten.

Und das E-Government-Gesetz, ambitioniertes Projekt der kurz nach Verabschiedung abgewählten rot-schwarzen Koalition, muss wegen der Verzögerung an entscheidender Stelle überarbeitet werden. Wie konnte das passieren?

Alles begann am 14. Dezember 2018. Damals wurde die Ausschreibung der „Leistungen zur Einführung der digitalen Akte im technisch über die Vergabeplattform des Landes abgewickelten Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb“ im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die Laufzeit des Vertrages sollte am 21. Oktober 2019 beginnen und sechs Jahre später, am 20. Oktober 2025, enden.

Doch die Vergabe ist gescheitert, und das Fazit der Vergabekammer listet gleich mehrere Punkte auf, warum diese Ausschreibung ungenügend war. FDP-Digitalexperte Bernd Schlömer, dessen parlamentarische Anfrage den Vorgang überhaupt erst öffentlich machte, spricht von groben bis gröbsten formalen Fehlern, „die die Frage provozieren, ob die Vergabestelle überhaupt in der Lage ist, eine vernünftige Ausschreibung hinzubekommen“.

Die Auswahl war vergaberechtswidrig

Das Vergabeverfahren war auf Antrag des unterlegenen Bewerbers, der Firma PDV aus Erfurt, überprüft worden. Ergebnis: Die Auswahl ist vergaberechtswidrig und verletzt die Antragstellerin (PDV) in ihren Rechten. Ein Ergebnis mit weitreichenden Konsequenzen: Das Vergabeverfahren muss komplett neu begonnen werden.

Die Unternehmen sollen nun neue Angebote für die E-Akten-Einführung einreichen, die dann neu bewertet werden. Und das dauert. Das Verfahren wird vermutlich weitere zwei Jahre beanspruchen, Smentek rechnet mit der flächendeckenden Einführung der E-Akte nicht vor dem 1. Januar 2025.

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Eine Bruchlandung. Dabei hatte die Vergabestelle nach den ersten Rügen der unterlegenen PDV sogar eine neue Bewertung der Angebote vorgenommen – und war zum exakt selben Ergebnis gekommen. Die Vergabestelle begründet ihre Entscheidung vor allem mit dem Streit um sogenannte „Antworterwartungen“, also Kriterien, die die Verwaltung an eingehende Angebote stellte.

Der Vergabestelle unterliefen teilweise eklatante Fehler

Weil die Erwartungen zwar formuliert, den drei zunächst an der Ausschreibung beteiligten Bietern aber vor Abgabe ihrer Erstgebote nicht zugängig gemacht worden waren, muss das Verfahren wiederholt werden. Im Beschluss der Vergabekammer heißt es dazu: „Bereits dies begründet für sich genommen einen zum Erfolg des Nachprüfungsantrags führenden Verstoß gegen das Recht der Antragstellerin auf Durchführung eines transparenten, alle Bieter gleich behandelnden Vergabeverfahrens.“

Doch damit nicht genug: Der Vergabestelle unterliefen teilweise eklatante Fehler in der Dokumentation des Verfahrens, die vor allem für die Nachvollziehbarkeit und damit Rechtssicherheit der Vergabeentscheidung essenziell ist. Denn öffentliche Vergaben unterliegen strengen Regeln.

Ein Screenshot ist kein Nachweis

So wurde nach ersten Hinweisen der Vergabekammer versucht, die fehlenden Antworterwartungen unter anderem per Screenshot einer Mail aus dem Jahr 2018 zu belegen. Doch Bildschirm-Screenshots sind einfach zu fälschen, als Beweis taugen sie nicht. Urteil der Vergabekammer: Der vorgelegte Screenshot kann die Funktion des Nachweises nicht erfüllen und ist darüber hinaus zu diesem Zweck ungeeignet.

Weniger gewichtig, aber dennoch fragwürdig: Nach der ersten Antragsrunde hatte das Auswertungsteam entschieden, ein Mitglied des Bewertungsgremiums aus dem Verfahren abzuziehen – „zur Wahrung der Neutralität“. Der Mitarbeiter hatte zuvor einige Jahre Projekte der mitbietenden PDV betreut. Das dürfte schon in der ersten Runde bekannt gewesen sein, führte aber zunächst nicht zum Abzug des Bewerters.

Ein Rechtsverstoß sei das aber nicht unbedingt

Kaum verwunderlich also, dass der unterlegene Bewerber, dem immerhin ein großer Auftrag entgangen war, das Vorgehen monierte. Zumal dieser nach der ersten Bewertungsrunde auf Platz 1 rangierte, nach der zweiten Runde jedoch auf Rang 2 landete und dort blieb. Tagesspiegel-Informationen zufolge lag das Angebot der unterlegenen PDV preislich deutlich unter dem des späteren Ausschreibungssiegers, der Firma Materna, einem IT-Dienstleister mit Sitz in Berlin.

Wolfram Krohn, Partner bei der Wirtschaftskanzlei Dentons in Berlin und Experte für Vergaberecht, bezeichnet den Abzug des Bewerters in der zweiten Runde als „jedenfalls merkwürdig“. Ein Rechtsverstoß sei das aber nicht unbedingt. Insgesamt jedoch hält er die Entscheidung der Vergabekammer auf Rücksetzung der Ausschreibung für juristisch nachvollziehbar: „Die Vergabekammer hat sauber gearbeitet. Sie hat das getan, was ihre Aufgabe ist: nüchtern nach Recht und Gesetz zu prüfen.“

Dabei habe sie sich „streng und objektiv“ mit der Sache auseinandergesetzt. Vor allem, dass die Senatsverwaltung für Inneres die Kriterien („Antworterwartungen“) formuliert hat, sie aber nicht offengelegt hat, sei ein klarer Verstoß gegen die Transparenz. Krohn sagt: „Da herrscht in der Rechtsprechung Einigkeit.“

Fehler in der Dokumentation des Verfahrens

Die Senatsverwaltung argumentiert, man habe nicht alle Aspekte der Antworterwartung im Detail festlegen können. Die Begründung stimme nicht, sagt Krohn. Denn: „Sie war ja in der Lage, ihren Erwartungshorizont zu formulieren.“ Sie habe die Kriterien gekannt, sie den Bietern aber nicht offengelegt. Und das sei zweifellos intransparent.

Einen zweiten maßgeblichen Fehler bei der Vergabe sieht Krohn – genau wie die Vergabekammer – in der Dokumentation des Verfahrens. Dass der Zeitpunkt, zu dem die Antworterwartungen festgelegt wurden, nicht ordentlich dokumentiert worden sei, hält Krohn für „einen echten handwerklichen Fehler“ und einen „eindeutigen Verfahrensmangel“.

Das komme zwar in der Praxis immer mal wieder vor, sagt Krohn, es dürfe aber nicht passieren. „Die Formalien im Vergabeverfahren sollen die Gefahr ausschließen, dass Manipulationen überhaupt möglich sind.“ Dazu gehöre auch die lückenlose Dokumentation. Allein schon die Gefahr, dass die Kriterien möglicherweise erst im Nachhinein aufgestellt wurden, als die Angebote schon auf dem Tisch lagen, sei bei strenger Betrachtung „ein Grund zu sagen: So geht es nicht.“ Genau so hatte es auch die Vergabekammer formuliert.

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Bei Staatssekretärin Smentek ist der Frust spürbar groß über das Scheitern dieser so wichtigen Ausschreibung für die Berliner Verwaltung. Im Ausschuss für Kommunikationstechnologie und Datenschutz des Abgeordnetenhauses wurde die Sozialdemokratin nach Bekanntwerden des Ausschreibungsdebakels heftig kritisiert – und zwar von allen Fraktionen, auch der eigenen.

Smentek versprach, das Verfahren noch im Juni an das Stadium der Aufforderung zur Abgabe von Erstgeboten zurückzuführen. Außerdem sollte den Abgeordneten ein ausführlicher Bericht zum gescheiterten Vergabeverfahren vorgelegt werden – inklusive Lehren für die Zukunft.

Selbstverständlichkeiten wurden nicht berücksichtigt

Während Ersteres gelungen zu sein scheint, müssen sich die Abgeordneten zunächst mit einer Zusammenfassung des angekündigten Berichts begnügen. Darin werden eine durchgehende vergaberechtliche Begleitung während des gesamten Verfahrens sowie eine klar definierte zentrale Steuerung vertraglich gebundener externer fachlicher und juristischer Kompetenzen angekündigt.

Außerdem soll das Vier-Augen-Prinzip gewahrt sowie die Dokumentation und Fortschreibung der Vergabeakte fortlaufend erstellt werden. Selbstverständlichkeiten, die eine große von der Senatsverwaltung zur Betreuung des Vergabeverfahrens engagierte Berliner Wirtschaftskanzlei offenbar nicht oder nicht in Gänze berücksichtigt hatte. Beide Seiten haben sich mittlerweile getrennt.

Die CDU-Fraktion indes ist es leid, immer nur dann über neue Probleme in Sachen E-Akte informiert zu werden, wenn es nicht mehr anders möglich ist. Das bereits im Januar absehbare Scheitern des Vergabeverfahrens – damals gab es einen ersten Hinweis der Kammer an die Vergabestelle – wurde erst auf Anfrage im Ausschuss öffentlich. Bis zum Eingeständnis über das vorläufige Scheitern des Verfahrens durch Smentek vergingen vier Monate. Die Entscheidung der Vergabekammer fiel im März.

Ein dem Tagesspiegel vorliegender Antragsentwurf fordert Smentek dazu auf, künftig in jeder Ausschusssitzung einen schriftlichen Bericht zum Stand des Vergabeverfahrens zu geben – inklusive Kosten im Zuge der Vergabe- und Einführungsverfahren der E-Akte oder unerwarteter Kostensteigerungen. Dass der Antrag der Oppositionsfraktion auch von den Mitgliedern der Koalition unterstützt wird, ist angesichts der weitverbreiteten Frustration über die erneute Verzögerung nicht ausgeschlossen.