Wohnungspolitik in Berlin: Ein Enteignungsgesetz wäre verfassungswidrig

Die „Initiative Deutsche Wohnen & Co. enteignen!“ strebt die Sozialisierung von Wohnungsbeständen in Berlin an. Über ein Volksbegehren und einem anschließenden Volksentscheid soll das Land Berlin aufgefordert werden, ein „Gesetz zur Überführung von Immobilien sowie Grund und Boden in Gemeineigentum zum Zweck der Vergesellschaftung nach Art. 15 GG“ zu erarbeiten.

Das Gesetz soll Anwendung finden, „sofern Wohnungen durch einen Eigentümer in einem Umfang gehalten werden, der im Gesetz als vergesellschaftungsreif definiert wird“. Als Schwelle für die Vergesellschaftungsreife schlägt die Bürgerinitiative einen Umfang von 3000 Wohnungen vor.

Das Gesetz soll zwar eine Entschädigung für die von der Sozialisierung betroffenen Unternehmen regeln. Nach Wunsch der Bürgerinitiative soll diese Entschädigung jedoch „deutlich unterhalb des Marktwertes“ anzusetzen sein.

Im Folgenden wird der Frage nachgegangen, ob die angestrebte weitreichende Sozialisierung von Wohnimmobilien in Berlin rechtlich zulässig wäre.

Der Initiative geht es um die Wohnungsversorgung für Haushalte mit geringem Einkommen, kurzum um „bezahlbare Mieten“. Dies ist der erklärte Gemeinwohlzweck.

In der Tat ist den teilweisen Auswüchsen im Bereich der Wohnungsmieten effizient zu begegnen. Gleichwohl wäre die geplante Sozialisierung der Wohnungen rechtlich nicht zulässig. Das von der Bürgerinitiative geforderte Gesetz wäre verfassungswidrig und würde daher keine Wirkung entfalten.

Das geforderte Gesetz wäre verfassungswidrig

Dies gilt bereits deshalb, weil das Gesetz für den (vermeintlich) angestrebten Gemeinzweck weder geeignet noch erforderlich ist (1). Darüber hinaus verstößt die Festlegung der zu sozialisierenden Grundstücke gegen den Gleichheitssatz (2). Die von der Bürgerinitiative angestrebte Höhe der Entschädigung ist mit verfassungsrechtlichen Grundsätzen nicht vereinbar (3). Schließlich verstößt ein derartiges Gesetz gegen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (4).

Die Initiative vertritt die Auffassung, dass es ausschließlich der politischen Entscheidung des Gesetzgebers überlassen bleibt, ob und in welchem Umfang er von Art. 15 GG Gebrauch macht. Art. 15 GG wie auch das aufgrund dieser Ermächtigung erlassene Gesetz sollten ihre materiellen Grenzen im Katalog der „sozialisierungsfähigen Güter sowie in dem durch das Sozialisierungsziel (Gemeinwirtschaft)“ definierten Zweck der Vergesellschaftung finden. Darüberhinausgehende Schranken soll Art. 15 GG nicht enthalten.

Im Ergebnis bedeutet dies, dass ein Gesetz zur Sozialisierung von Wohnungsbeständen nur daran gemessen wird, ob das Sozialisierungsziel bzw. der definierte Zweck der Vergesellschaftung erreicht wird. Mehr Sozialismus geht nun wirklich nicht! Unter dem Deckmantel der Sozialisierung wären weitreichende Enteignungen möglich, ohne dass diese sich an den Schranken des Grundgesetzes messen lassen müssten.

1. Verstoß gegen das Übermaßverbot (Verhältnismäßigkeitsprinzip)

Das jeweilige Gesetz muss geeignet und erforderlich sein, dass Gemeinwohlziel zu erreichen. Die geplante Sozialisierung ist jedoch weder geeignet noch erforderlich, um eine Wohnungsversorgung für Haushalte mit geringem Einkommen zu gewährleisten. Die Sozialisierung bezieht sich vielmehr auf Wohnungen, die derzeit bereits vermietet sind. Die jetzigen Mieter bleiben auch nach der Sozialisierung in diesen Wohnungen. Es ist unbekannt, welcher Prozentsatz der jetzigen Mieter „geringverdienend“ ist. Es liegt nahe, dass es sich bei den Mietern um ein buntes Gemisch unterschiedlicher Einkommensschichten handelt. Eine Kündigung der Mieter mit „normalen“ oder höheren Einkommen wird von der Bürgerinitiative (bisher) nicht gefordert.

Alle anderen Mieter und Eigentümer in Berlin, die nicht in einer der sozialisierten Wohnungen wohnen, würden von der Maßnahme nicht profitieren.

Um eine Wohnungsversorgung für Haushalte mit geringem Einkommen zu gewährleisten, muss das Land keine Sozialisierung vornehmen. Es stehen mildere Mittel zur Verfügung, die zudem effektiver wären, wie z. B.:

Verschärfung der Mietpreisbremse, weitere Schaffung von Milieuschutzgebieten, Reduzierung der Bemessungsgrundlage für umlagefähige Kosten für Modernisierungsmaßnahmen, Regelung der (notwendigen) Modernisierungen durch städtebauliche Verträge, Reduzierung der Möglichkeiten der Eigenbedarfskündigung, Subjektive Förderung, Verstärkte Neubauaktivitäten.

2. Verstoß gegen den Gleichheitssatz

Überdies muss sich ein Gesetz nach Art. 15 GG an den Grundrechten, insbesondere am Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 GG) messen lassen. Die von der Bürgerinitiative vorgeschlagene Regelung, (nur) die Grundstücke der Immobilienunternehmen zu sozialisieren, die mehr als 3000 Wohnungen innerhalb des Bundeslandes Berlin halten, ist mit Art. 3 GG nicht vereinbar.

Ob eine Sozialisierung einer Wohnung stattfindet (und die Mieter dieser Wohnung davon profitieren) hängt alleine davon ab, ob der Vermieter zusätzlich noch über 2999 - oder „lediglich“ über 2998 Wohnungen in Berlin verfügt. Eine Rechtfertigung dieser Ungleichbehandlung ist nicht ersichtlich. Es ist dem Gesetzgeber zwar zuzugestehen, in einem gewissen Maße zu typisieren oder zu pauschalisieren. Allerdings muss der Gesetzgeber in diesen Fällen nachvollziehbare sachliche Begründungen für die Pauschalisierung bereithalten. An einer solchen Begründung fehlt es vorliegend.

Die Begründung der Ungleichbehandlung muss anhand des verfolgten Gemeinwohlzwecks erfolgen. Insofern besteht eine untrennbare Verzahnung zwischen dem Übermaßverbot und dem Gleichheitssatz. Die Abgrenzung allein anhand der Mindestgrenze von 3000 Wohnungen in Berlin lässt jedoch die Fragen unberücksichtigt, die für eine Wohnversorgung für Haushalte mit geringen Einkommen entscheidend wären: Wo die Grundstücke in Berlin liegen,

in welchem Zustand sich die Wohnungen befinden (Sanierungsbedarf?), welche Quadratmeterzahl die Wohnungen aufweisen, welches Einkommen die betroffenen Mieter haben und welche Mieten derzeit gezahlt werden.

Einen empirischeren Beleg dafür, dass Unternehmen mit mehr als 3000 Wohnungen ihre Mieter schlechter behandeln als Unternehmen mit einem geringeren Wohnungsbestand, gibt es nicht. Auch ist nicht belegbar, dass diese Unternehmen die rechtlichen Möglichkeiten zur Mieterhöhung stärker nutzen als kleinere Unternehmen. Zudem wäre „die Ausschöpfung rechtlicher Möglichkeiten“ kein sachlicher Rechtfertigungsgrund. Die Ausübung vom Gesetz zugebilligter Rechte darf nicht durch eine Sozialisierung pönalisiert werden.

Es handelt sich im Ergebnis um eine willkürlich gezogene Grenze, die - daraus macht die Bürgerinitiative keinen Hehl - dazu dient, die Deutsche Wohnen und Vonovia zu treffen. Dies ist mit dem Gleichheitssatz unvereinbar.

3. Höhe der Entschädigung

Eine Entschädigung „deutlich unterhalb des Marktwertes“ wäre vorliegend verfassungswidrig. Art. 15 GG verweist bezüglich der Entschädigung auf Art. 14 GG Abs. 3 Satz 3 und 4. Die Entschädigung ist daher „unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen“. Es gelten die hier von den Gerichten zu Art. 14 GG entwickelten Grundsätze.

Richtig ist insofern, dass dem Gesetzgeber bei der Festlegung der Entschädigung ein gewisses Ermessen zusteht und es keinen automatischen Zwang gibt, immer den Marktwert als Entschädigung festzusetzen. Das Bundesverfassungsgericht gestattet es dem Gesetzgeber, auf „situationsbedingte Besonderheiten“ der konkreten Fallgestaltung Rücksicht zu nehmen.

Diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist jedoch nicht so zu verstehen, dass es sich bei der Festlegung der Entschädigungshöhe um eine rein politische Entschädigung handelt. Da der Gesetzgeber an das Übermaßverbot gebunden ist und er zudem die Enteignung/Sozialisierung nicht benutzen darf, um sich selbst zu bereichern, bleibt in der Regel nur der Marktwert als vertretbare "gerechte" Lösung. In der Praxis ist daher auch die Entschädigung in Höhe des Marktwertes die absolute Regel.

4. Verstoß gegen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

Bei den aufgerufenen Preisen für derartige Wohnungen, aus denen der Marktwert herzuleiten ist, ergibt sich eine monatliche Unterdeckung von ca. EUR 6,00/qm Wohnfläche. Auf die zu enteignenden Wohnungsbestände bedeutet dies eine jährliche Unterdeckung in der Größenordnung zwischen EUR 250. Mio. bis EUR 350. Mio. Diese würde einen eklatanten Verstoß gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bedeuten.

Schon daraus ergibt sich, dass es sachlich zwingend geboten ist, vorgesehene Finanzmittel für Entschädigungen vielmehr für die Errichtung von Wohnungs-Neubauten zu verwenden.

Der Autor: Karlheinz Knauthe studierte Rechtswissenschaften und Soziologie an der FU Berlin und promovierte. Seit 1969 ist er als Rechtsanwalt in Berlin tätig, er ist Gründungspartner der Anwaltskanzlei Knauthe.

Zwölf Newsletter, zwölf Bezirke: Unsere Leute-Newsletter aus allen Berliner Bezirken können Sie hier kostenlos bestellen: leute.tagesspiegel.de

Karlheinz Knauthe