Kultur: Die Hoffnung liegt jetzt im Grundgesetz

Herr Grimm, hat Sie als früheres Mitglied des Bundesverfassungsgerichts das Karlsruher Berlin-Urteil überrascht?

Ich habe der Klage Berlins von Anfang an keine hohen Erfolgschancen eingeräumt. Insofern bin ich von dem Ausgang nicht überrascht. Als Berliner Wissenschaftler bedauere ich natürlich, dass sich die finanzielle Situation des Landes nicht verbessert. Aber das ist unabhängig von der juristischen Frage, ob Berlin einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Ergänzungszuweisungen des Bundes hat.

Ist die Entscheidung für Sie denn völlig unstrittig?

In ihren Kernaussagen konnte die Entscheidung kaum anders ausfallen. Artikel 107 Absatz 2 Satz 3 des Grundgesetzes, der die Ergänzungszuweisungen regelt, bildet den Schlusspunkt eines mehrstufigen Systems der Finanzbeziehungen von Bund und Ländern. Darin sind bereits Ausgleichszahlungen an die finanzschwachen Länder vorgesehen. Weitere Zuweisungen des Bundes kommen daher nur in exzeptionellen Notlagen in Frage, als ultima ratio, wie das Gericht sagt. Eine solche Notlage ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nur dann gegeben, wenn ein Land trotz des Länderfinanzausgleichs extrem hinter den anderen Ländern zurückbleibt und seine verfassungsmäßigen Aufgaben nicht mehr ohne fremde Hilfe erfüllen kann. Das Gericht konzediert Berlin eine angespannte, aber keine extreme Haushaltslage. Dem lässt sich schwer widersprechen.

Den direkten Vergleich hat das Gericht fast durchweg mit Hamburg gezogen. Dabei kommt die Hauptstadtfunktion Berlins überhaupt nicht vor. Ist diese Funktion gesetzlich noch nicht ausreichend geregelt?

Die Vorschriften, um die es bei der Berliner Klage ging, regeln allgemein die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern. Sie betreffen nicht die spezielle Beziehung des Bundes zu seiner Hauptstadt. Deswegen bestand in dem Urteil auch kein Anlass, hierauf einzugehen. Das heißt aber nicht, dass die Hauptstadt-Eigenschaft überhaupt keine Rolle spielt. Nach Artikel 106 Absatz 8 des Grundgesetzes gleicht der Bund den Aufwand aus, der einem Land oder einer Gemeinde durch Einrichtungen des Bundes auf ihrem Gebiet entsteht, wenn er die Schwelle des Zumutbaren übersteigt. Aufgrund dieser Vorschrift erhielt Bonn erhebliche Beträge, als es noch Regierungssitz war. Dasselbe gilt heute für Berlin. Der Bund erstattet etwa die Kosten für den Schutz von Ministerien und diplomatischen Vertretungen oder den Polizeiaufwand bei Staatsbesuchen. Überdies engagiert sich der Bund im Rahmen des Hauptstadtkulturvertrages und des Hauptstadtkulturfonds für zahlreiche Kultureinrichtungen in Berlin. Man kann sicher überlegen, ob der Bund hier noch mehr tun sollte. Nur hat das nichts mit der aktuellen Klage zu tun.

Seit 1. September gibt es im Artikel 22 des Grundgesetzes eine Hauptstadtklausel, an der Sie in der Föderalismuskommission wesentlich mitgewirkt haben.

Die Klausel bekräftigt auf Verfassungsebene, dass Berlin Hauptstadt der Bundesrepublik ist. Dann folgt der wichtige Satz: „Die Repräsentation des Gesamtstaates in der Hauptstadt ist Aufgabe des Bundes. Das Nähere wird durch ein Bundesgesetz geregelt.“

Dieses Gesetz existiert noch nicht.

Aber es gibt nun eine verfassungsmäßige Grundlage für ein solches stärkeres Engagement des Bundes in der Hauptstadt. Wie er diese Aufgabe im Einzelnen erfüllt, hängt nicht zuletzt von dem angekündigten Gesetz ab.

Die „Repräsentation des Gesamtstaates“ meint etwas anderes als nur die Aufwendungen, die das Verfassungsgericht als landespolitische und stadtstaatliche Aufgaben Berlins beurteilt hat. Hier geht es um mehr als nur die Sicherung des sozialen oder kulturellen Existenzminimums.

Gerade deswegen ist der neue Artikel für die Zukunft Berlins bedeutsam. Die Bundesaufgabe Hauptstadtpflege betrifft eben nicht die Polizeieskorte bei einem Staatsbesuch, sondern die weit größere Frage, mit welchem Gesicht sich Deutschland durch seine Hauptstadt zeigt. Das ist kein Zentralismus, denn Deutschland bleibt ein Bundesstaat und muss als solcher repräsentiert werden. Aber die neue Klausel schließt es aus, dass die Länder sofort gleiche Ansprüche an den Bund für ihre Metropolen stellen.

Das Unbehagen an dem Karlsruher Urteil gründet in dem dogmatisch strengen Ton. Auf die geschichtsbedingten Lasten Berlins geht das Gericht nicht ein. Es sieht Berlin nur als Bundesland, nie als Hauptstadt.

In der Tat hat das Bundesverfassungsgericht die Voraussetzungen für Ergänzungszuweisungen des Bundes sehr eng gezogen, aber eben nachdem schon auf den vorangehenden Stufen der Mittelverteilung für eine ausreichende Ausstattung der Länder gesorgt worden ist, so dass Ergänzungszuweisungen nur noch in Fällen funktionsbedrohender Ausnahmesituationen einspringen müssen. Vielleicht hätte es das Verständnis erhöht, wenn in dem Urteil erwähnt worden wäre, dass die spezifischen Hauptstadtbedürfnisse auf andere Weise befriedigt werden. Dagegen sind geschichtsbedingte Lasten durch Krieg und Teilung kein verfassungsrechtlicher Grund für Ergänzungszuweisungen und im Übrigen auch kein Berlin-Spezifikum.

Aber Berlin ist die Stadt und heute das einzige Bundesland, das selber geteilt war.

Gewiss. Aber für den Anspruch auf Ergänzungszuweisungen kann das keine Rolle spielen. Es ist auch keineswegs ausgemacht, ob Berlin deswegen schlechter dasteht als zum Beispiel die östlichen Bundesländer.

Nach Aussage des Bundesverfassungsgerichts hat Berlin ein Ausgabenproblem. Das Gericht hebt auf Einsparmöglichkeiten bei Kultur und Wissenschaft ab. Beide sind jedoch die einzigen Ressourcen Berlins, nachdem die großen Industrien abgewandert sind. Mit Kürzungen würde man hier auch mögliche Einnahmen verringern.

Das Bundesverfassungsgericht sagt in seinem Urteil nicht mehr, als dass Berlin derzeit keinen Anspruch auf Bundesergänzungszuweisungen hat. Zu der Frage, wie Berlin auf seine angespannte Haushaltslage reagiert, sagt es nichts. Berlin ist insoweit von Verfassungs wegen autonom. Nach meiner Auffassung wäre es politisch aber unklug, wenn Berlin seine Heil nun in Kürzungen bei Kultur und Wissenschaft suchte – sie sind das größte Kapital in der industriearmen Stadt.

Oft genug hat das Bundesverfassungsgericht bei Urteilsbegründungen nicht an Ratschlägen gespart. Für Berlin gab es jedoch nur Verweigerung, nicht mal als Nebenbemerkung ein Hoffnungszeichen: dass man vielleicht im Ausführungsgesetz zu Berlins „Repräsentation des Gesamtstaats“ der Hauptstadtrolle gerecht werden könnte ...

In dem Zeitraum, auf den sich das Urteil bezieht, galt der neue Grundgesetzartikel noch nicht. Seine Erwähnung wäre ein reines „obiter dictum“ gewesen, eine Nebenbemerkung, die zur Entscheidung des Falles nichts beiträgt. Gerichte tun das gelegentlich. Ich halte es aber für eine richterliche Untugend.

Was würden Sie Berlin nun raten? Könnte das ausstehende Gesetz Chancen dafür eröffnen, dass die Stadt, die in Karlsruhe offenbar eher eine „ungeliebte Hauptstadt“ ist, aber in der Welt für Deutschland steht, künftig nicht ganz in Asche geht?

In meiner Karlsruher Zeit habe ich nichts davon bemerkt, dass Berlin dort unbeliebt ist. Das Gericht hat sogar darüber diskutiert, ob es seinen Sitz nach Berlin verlegen soll. Auf der einen Seite muss Berlin seine Sanierungsanstrengungen fortsetzen. Es ist schließlich nicht völlig schuldlos an seiner Situation. Auf der anderen Seite verspreche ich mir aber von der neu ins Grundgesetz aufgenommenen Bundesaufgabe „Hauptstadtpflege“ eine wesentliche Unterstützung. Auch wenn das enstprechende Gesetz weder Summen noch die Übernahme einer Oper nennen wird, hoffe ich doch, dass es gerade Kultur und Wissenschaft stärken, auf die ein rohstoffarmes und lohnintensives Land vermehrt setzen muss.

Das Gespräch führte Peter von Becker.

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