Gastkommentar: Südsudan: Die Grenzen der Hilfen

Zweifellos steht der Südsudan vor gewaltigen Herausforderungen. Die Folgen des jahrzehntelangen Bürgerkrieges mit dem Norden sind allgegenwärtig. Die Verwaltung reicht kaum über die Provinzhauptstädte hinaus. Schulen und Kliniken werden vor allem aus internationaler Hand finanziert und von Nichtregierungsorganisationen geleitet. Die Regierung bezahlt mit den Einnahmen aus der Erdölförderung vorrangig Soldaten und Staatsangestellte, für die dringend benötigten Investitionen in Infrastruktur, Bildung- und Gesundheitssystem bleiben kaum Mittel übrig. Die bisher einzige Teerstraße des Landes wird nach Uganda gebaut, woher Güter von Getreide bis Baustoffen eingeführt werden - denn der Südsudan besitzt keine produzierende Industrie, und die Bevölkerung betreibt vorwiegend Subsistenzwirtschaft. Dazu destabilisieren zahlreiche Rebellionen und Konflikte um politische Teilhabe oder Landrechte die Provinzen: In der ersten Jahreshälfte 2011 starben deshalb mehr als 2000 Menschen.

Die EU hat für den Zeitraum 2011 bis 2013 rund 300 Millionen Euro Entwicklungshilfe in Aussicht gestellt. Die USA planen, diese Summe jährlich zu investieren. Die UN-Mission, die den Staatsaufbau unterstützen und flankieren soll, könnte das Dreifache kosten, so dass allein von diesen drei Gebern etwa 1,2 Milliarden Euro jährlich in den Südsudan fließen werden. Doch trotz dieser Investitionen wird der neue Staat wohl auf absehbare Zeit sehr schwach und von bewaffneten Konflikten gekennzeichnet bleiben. Selbst wenn die Staatsführung stark und entwicklungsorientiert wäre, würden die strukturellen Gegebenheiten nur sehr langsame Fortschritte ermöglichen: Die Erschließung des Staatsgebietes wird Jahrzehnte dauern, das Fehlen von Straßen behindert die Entwicklung kommerzieller Landwirtschaft, und die hohe Verbreitung von Kleinfeuerwaffen sowie bewaffneter Milizen und Rebellengruppen werden die Sicherheitslage noch langfristig beeinträchtigen.

Hilfe von außen hatte bisher oft kontraproduktive Folgen

Dazu kommt, dass das entstehende Regime alles andere als stark und entwicklungsorientiert ist. Der Anschein einer dominanten Regierungspartei (Sudan People's Liberation Movement, SPLM) und einer die politischen Kräfteverhältnisse beherrschenden Armee (Sudan People's Liberation Army, SPLA) trügt: keine der beiden sind handlungsfähige Institutionen, sondern - wie die Regierungselite insgesamt - intern tief gespalten. Interessengruppen, die oft auf den Bürgerkrieg zurückgehen und entlang ethnischer Gruppen, Stämme oder Clans verlaufen, rivalisieren um Zugang zu Macht und Geld. Bei ihrem Streben nach Stabilität ist die politische Führung um Präsident Salva Kiir den Forderungen dieser konkurrierenden Gruppen ausgeliefert. Ehemalige Kriegsherren wie Vizepräsident Riek Machar, der stellvertretende Oberbefehlshaber Paulino Matiep oder der Gouverneur des Gliedstaates Zentraläquatoria Clement Wani müssen eingebunden werden, um weitere Rebellionen zu verhindern. Der Regierung wird es kaum möglich sein, eine konsequente Entwicklungsstrategie zu verfolgen und schwierige Entscheidungen durchzusetzen. Stattdessen werden staatliche Mittel und Institutionen dafür verwendet, Klientelstrukturen zu unterhalten.

In diesem Kontext hat externe Unterstützung oft sogar kontraproduktive Folgen: Die internationalen Gelder, die beispielsweise bisher in das Gesundheits- und Bildungswesen geflossen sind, haben vor allem dazu geführt, dass die Regierung mehr Spielraum zur Finanzierung ihrer Klientelstrukturen im Verwaltungs- und Sicherheitsapparat hatte. Wird diese Praxis fortgeführt, ist kaum erkennbar, wie je ein funktionierendes Netz öffentlicher Leistungen aufgebaut werden kann. Die Geber sollten deshalb realistische Ziele setzen, um den Staat zur schrittweisen Ausweitung seiner Rolle in Gesundheit, Bildung und Infrastruktur zu bringen - und bei fehlenden Fortschritten die Hilfen entsprechend streichen.

Auch scheitert die internationale Hilfe bislang aufgrund der teilweise beträchtlichen Diskrepanzen zwischen den Zielen der Geber einerseits und denjenigen der südsudanesischen Akteure andererseits. Am deutlichsten wird dies beim Sicherheitsapparat: Externe Unterstützung zielt darauf ab, diesen zu reduzieren sowie ziviler und demokratischer Kontrolle zu unterwerfen. Die SPLA und deren politische Führung dagegen wollen möglichst viele Anhänger zur Stärkung der eigenen Macht unter Waffen behalten. Das international finanzierte Programm zur Demobilisierung und Wiedereingliederung ehemaliger Soldaten machte deshalb in den vergangenen Jahren trotz Ausgaben von über 100 Millionen US-Dollar kaum Fortschritte.

Korruption und Verletzung von Menschenrechten

Die Besorgnis der Geber über die Folgen einer weiteren Destabilisierung des Südsudan ist gerechtfertigt, und ihr Drang, dem mit starker Unterstützung entgegenzuwirken, verständlich. Doch unter den gegenwärtigen Umständen eignet sich der Südsudan nicht zum großen internationalen Staatsaufbau-Projekt. Zu groß ist die Gefahr, dass internationale Unterstützung in Klientelstrukturen versickert; zu unabsehbar sind oft Folgen und Nebenwirkungen. Vorsichtige Unterstützungsmaßnahmen mit überschaubaren Auswirkungen sind den politischen Umständen angemessener. Sie sollten mit starken Konditionalitäten verbunden sein - insbesondere hinsichtlich der Menschenrechtslage und Korruptionsbekämpfung.

In beiden Bereichen ist die Bilanz des entstehenden Regimes bisher äußerst negativ. In den vergangenen Monaten beispielsweise kam es bei der Bekämpfung von Rebellengruppen durch Armee und Sicherheitskräfte zu Massakern an der Zivilbevölkerung. Die Geber sind hier bisher zu nachsichtig mit der Regierung umgegangen und haben ihre Unterstützung für den Staat und seinen Sicherheitsapparat auch angesichts solcher Vergehen nicht in Frage gestellt.

Gerade wenn bei Korruptionsbekämpfung und der Einhaltung von Menschenrechten Druck auf die Regierung ausgeübt werden soll, könnte ein zu starkes Engagement für den Staatsaufbau sogar hinderlich sein. Für die geplante UN-Mission im Südsudan (UNMISS) wird sich zweifellos ein Spannungsverhältnis ergeben zwischen ihrer Hauptaufgabe, die Regierung beim Kapazitätsaufbau zu unterstützen und entsprechend eng mit ihr zu kooperieren, sowie zugleich ihrer Rolle als Wächter für Menschenrechte und Demokratisierung gerecht zu werden. Dies gilt auch für die bilateralen Geber, Deutschland und die EU. Die Einforderung von Menschenrechtsstandards und Transparenz sollten ab dem 9. Juli Priorität haben.

Wolfram Lacher forscht an der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) zum Sudan und zum Horn von Afrika. Der Artikel erscheint auf der SWP-Homepage unter der Rubrik "Kurz gesagt".

Wolfram Lacher