Bundesverfassungsgericht: Auf Demokratie ausgerichtet

Justizminister Thomas Dehler war außer sich vor Wut, als er im Dezember 1952 mit Bundeskanzler Konrad Adenauer beim sogenannten „Kanzlertee“ beisammensaß, um eine gerade ergangene Entscheidung des noch jungen Bundesverfassungsgerichts zu diskutieren. Eigentlich hatte das Gericht nur eine formale Frage im Verfahren zur Wiederbewaffnung der Bundesrepublik entschieden. Tatsächlich jedoch ging es bei der Auseinandersetzung um die Stellung des Bundesverfassungsgerichts im Staatsgefüge der Bundesrepublik. Das Gericht, so Dehler, erschüttere die Grundfesten des Staates, indem es sich selbst zum gleichberechtigten Organ erhebe; die Richter würden ihr Maß nicht kennen und wollten an die Stelle des Gesetzgebers treten, obwohl es ihnen dafür an allen „rechtlichen wie persönlichen“ Voraussetzungen fehle. Das denkwürdige Treffen endete mit einem heute berühmten Ausdruck Adenauer’scher Nonchalance. Dass „man sich dat so nich vorjestellt“ habe, schickte der Kanzler in Richtung Karlsruhe. Was sich Adenauer so nicht vorgestellt hatte, war der weite Umfang richterlicher Kontrolle politischer Mehrheitsentscheide durch das Bundesverfassungsgericht.

© David Ausserhofer/WZB

Die gelegentliche Irritation zwischen Politik und Gericht ist uns auch heute keineswegs unbekannt. Immer wieder ist zu vernehmen, das Bundesverfassungsgericht habe sich in den nun sechzig Jahren seines Bestehens immer mehr zum „Gegenspieler der Politik“, zur Nebenregierung, zum Ersatzgesetzgeber, zum Reparaturbetrieb des Parlamentarismus und zum eigentlichen Machtzentrum bundesdeutscher Politik entwickelt und verfolge womöglich sogar eine eigene politische Agenda, die jener der gewählten Volksvertreter zuwiderlaufe. Und tatsächlich kann sich dieser Eindruck aufdrängen, betrachtet man auch nur kursorisch jene Entscheidungen, die in jüngster Zeit letztverbindlich in Karlsruhe – und eben nicht im Parlament in Berlin – gefällt worden sind oder derzeit zur Entscheidung anstehen: Da ist zum einen die für den 12. September angekündigte Entscheidung in den Eilverfahren zum ESM und zum Fiskalpakt, die zumindest indirekt auch über die Art und Weise des Fortgangs der europäischen Integration mitentscheiden wird; da sind die gerade ergangene Entscheidung zur Neufassung des Wahlrechts und jene zum Selbstauflösungsrecht des Bundestages; da sind die (häufig europapolitisch induzierten) Entscheidungen zur Stärkung der Parlamentsrechte, zur Neuberechnung der Hartz-IV-Sätze und zum Asylbewerberleistungsgesetz, zur Sicherungsverwahrung gefährlicher Straftäter, zur Meinungs- und Demonstrationsfreiheit von Rechtsradikalen, zum Elternrecht, zum Rauchverbot oder der Professorenbesoldung; und da ist insbesondere die ganze Phalanx von Urteilen zu den Sicherheitsgesetzen von Bund und Ländern der letzten 15 Jahre, die reihenweise in Karlsruhe gescheitert sind – erinnert sei nur an die ganz oder teilweise beanstandeten Gesetze zum Großen Lauschangriff, den Europäischen Haftbefehl, das Luftsicherheitsgesetz, das Verbrechensbekämpfungsgesetz, die Gesetze zur automatischen Kennzeichenerfassung, zur Online-Durchsuchung oder zur Vorratsdatenspeicherung. Immer wieder sind die Karlsruher Richterinnen und Richter dem Gesetzgeber in den Arm gefallen und haben seinen demokratisch viel direkter legitimierten Willen als verfassungswidrig beanstandet.

Allerdings: Stimmt es, dass immer mehr politisch Relevantes durch das Bundesverfassungsgericht entschieden wird? Hat sich Karlsruhe zu einem politischen Gericht mit eigener politischer Agenda entwickelt? Und leidet dadurch am Ende die Demokratie, die bundesdeutsche wie die europäische? Stimmt es tatsächlich, dass immer mehr Gesetze in Karlsruhe verhandelt werden und scheitern?

Die Antwort auf die letzte Frage lautet: Ja und nein. Tatsächlich wird das Bundesverfassungsgericht seit Aufnahme seiner Tätigkeit Jahr für Jahr häufiger angerufen, mittlerweile treffen regelmäßig weit über 6000 Klagen pro Jahr in Karlsruhe ein. Mit dieser Verfahrenszunahme ist aber keine generelle Zunahme von Gesetzesannullierungen verbunden, eher lassen sich über die Jahrzehnte kleinere und größere Wellen erkennen. Es ist also keineswegs richtig, dass immer mehr Berliner Gesetze in Karlsruhe ihre letzte Ruhe finden. Auch die Entscheidung „wichtiger“ Fragen findet nicht häufiger in Karlsruhe statt als früher.

Das Gericht hat schon immer schwerwiegende und umkämpfte Entscheidungen gefällt

Das Bundesverfassungsgericht hatte schon immer politisch umkämpfte und gesellschaftlich weitreichende Entscheidungen zu fällen, sei es zur Wiederbewaffnung, zum Schwangerschaftsabbruch, zum Recht auf freie Meinungsäußerung, zum deutsch-deutschen Grundlagenvertrag oder zur Parteienfinanzierung, um nur einige wenige zu nennen. Zu behaupten, diese seien weniger grundlegend gewesen als die jetzt anstehenden Entscheidungen zur Euro-Rettung oder jene zu den Sicherheitsgesetzen der letzten Jahre, würde ihre Bedeutung für die Entwicklung der Demokratie in der Bundesrepublik sträflich unterschätzen.

Die Klage, das Gericht setze sich zu häufig und zu ungeniert an Stelle des Gesetzgebers und die Forderung, es möge sich stattdessen bitte in richterlicher Zurückhaltung üben, sind im Übrigen so alt wie die Verfassungsgerichtsbarkeit selbst. Wer sich noch an die Auseinandersetzungen zwischen Politik und Gericht um den Grundlagenvertrag, die Reform des Paragrafen 218 oder die Anbringung von Kruzifixen in Schulen erinnert, wird die heutigen Scharmützel und gegenseitigen Beeinflussungsversuche womöglich als relativ harmlos einstufen.

Das alles ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass das Bundesverfassungsgericht schon immer ein im weiten Sinne „politisches Gericht“ gewesen ist. Wie jedes Verfassungsgericht agiert es an der Schnittstelle von Politik und Recht und entscheidet insofern über genuin „politische“ Fragen, die mitunter große Auswirkungen auf das Zusammenleben haben. Ob beispielsweise Überhangmandate Einfluss auf die Mehrheitsverhältnisse des Bundestages haben sollen, ob entführte Flugzeuge abgeschossen werden dürfen oder ob die geltenden Hartz-IV-Regelsätze eine gleichberechtigte Teilnahme jedes Bürgers am gesellschaftlichen Leben ermöglichen, all dies sind Fragen, die für das politische und soziale Zusammenleben dieser Gesellschaft von höchster Relevanz und mitunter im wörtlichen Sinne überlebenswichtig sind.

Überstimmt das Gericht in diesen Fragen die vom demokratischen Gesetzgeber getroffenen Entscheidungen, macht es unweigerlich Politik. Aber ist das schlimm, gar undemokratisch? Nein, denn nichts anderes ist seine vom Grundgesetz (und im Übrigen auch vom Demokratieprinzip) geforderte Aufgabe. Das Gericht soll Entscheidungen der Legislative und der Exekutive auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung überprüfen. Sind diese mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, sind sie zu annullieren. In der Kontrolltätigkeit des Bundesverfassungsgerichts kommt somit letztlich zum Ausdruck, dass in der liberalen Demokratie nicht der Mehrheitsentscheid im Parlament der höchste Ausdruck demokratischen Regierens ist, sondern die Verwirklichung der in der Verfassung verankerten Grund- und Bürgerrechte, die allen Bürgern dieses Landes zustehen. Kassiert Karlsruhe auf dieser Grundlage Gesetze oder exekutive Handlungen, setzt es sich daher mitnichten „an Stelle des Gesetzgebers“, wie häufig zu hören ist. Es annulliert „nur“ Handlungen und Gesetze, die dieser gar nicht erst hätte vornehmen oder verabschieden dürfen.

Nun ist diese demokratie- und verfassungstheoretische Sicht aber möglicherweise zu schön um wahr zu sein. Denn wer garantiert denn, dass das Gericht die mitunter sehr auslegungsbedürftigen Normen des Grundgesetzes nicht dazu nutzt, doch eigene politische Vorlieben zu verfolgen? Die Antwort lautet: klug gestaltete Institutionen. Genauer gesagt: ihre konsensstiftende Kraft bei der Auswahl der Richterinnen und Richter und ihre rationalisierende Steuerung bei der Entscheidungsfindung des Gerichts selbst.

Das Grundgesetz bestimmt, dass die Richter je zur Hälfte von Bundestag und Bundesrat gewählt werden müssen; das Bundesverfassungsgerichtsgesetz spezifiziert, dass diese Wahl jeweils mit Zweidrittelmehrheit erfolgen muss. In der Praxis hat das zwar dazu geführt, dass CDU/CSU und SPD das Vorschlagsrecht für je vier Sitze eines Senates unter sich aufgeteilt haben (oder das Vorschlagsrecht auf ihre kleineren Koalitionspartner FDP oder Grüne übertragen). Das wird nicht ganz zu Unrecht als intransparente Kungelei gescholten. Das Verfahren hat aber einen immensen, auch im internationalen Vergleich nicht zu unterschätzenden Vorteil: Regierung und Opposition müssen sich faktisch auf eine Kandidatin oder einen Kandidaten einigen und können Personen verhindern, die aus ihrer jeweiligen Sicht für das Amt ungeeignet erscheinen. Es ist kein Zufall, dass auf den Richterbänken in der Vergangenheit, von wenigen Ausnahmen abgesehen, Personen gesessen haben, die ihr Amt fachlich ausgezeichnet und parteipolitisch neutral ausgeübt haben.

Zwei weitere Punkte prägen die Entscheidungsfindung in Karlsruhe. Das Kollegialprinzip des Gerichts, das seine Richterinnen und Richter zu einem Fachdiskurs bei der Entscheidungssuche zwingt, und die Notwendigkeit, auf verfassungsrechtlicher (statt auf weltanschaulicher oder gar parteipolitischer) Grundlage zu argumentieren und Urteile zu begründen. Für Parteipolitik ist kein Platz. Es verwundert daher auch nicht, wenn die Nominierung parteipolitisch ausgewiesener Personen wie der ehemaligen Justizministerin Herta Däubler-Gmelin oder des ehemaligen Ministerpräsidenten Peter Müller in Politik und Öffentlichkeit auf Kritik stoßen; sie passen schlicht nicht zur überparteilichen Aura des Gerichts.

Das Gericht hat Recht mit seinen Mahnungen

Nichts Neues also in der „Karlsruher Republik“? Nun, vielleicht doch. Die bereits ergangenen und die anstehenden Entscheidungen zu Europa haben das Bundesverfassungsgericht in sehr viel stärkerem Maße als früher zu einem Mahner in Sachen Demokratie werden lassen. Gewiss, das Gericht hat das Demokratieprinzip des Grundgesetzes implizit schon immer auszulegen und anzuwenden gewusst, und man geht sicher nicht zu weit, wenn man die hohe Qualität der bundesdeutschen Demokratie nicht zuletzt auch auf das Wirken des Bundesverfassungsgerichts zurückführt. Und doch kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, dass die Kernfragen der Demokratie mittlerweile einen sehr viel zentraleren Stellenwert in den Überlegungen und Entscheidungen des Gerichts eingenommen haben.

Liest man die einschlägigen Urteile seit der Lissabon-Entscheidung genauer, eröffnet sich dem Leser eine demokratietheoretisch-verfassungsrechtliche Abhandlung, die auf fast idealtypische Weise die demokratischen Probleme des gegenwärtigen Europa aus der Sicht des Grundgesetzes diskutiert und analysiert. Das Gericht hat seither das vielleicht Unmögliche versucht: das Demokratieprinzip des Grundgesetzes zu verteidigen ohne damit den europäischen Integrationsprozess zu konterkarieren. Es hat die Rechte des Bundestages nachhaltig gestärkt, es hat zentrale nationalstaatliche Kompetenzbereiche zu definieren versucht, es hat das strukturelle Demokratiedefizit der Europäischen Union scharfsinnig offengelegt und es hat einen Ausweg aus dem Dilemma gewiesen, indem es die Möglichkeit ins Spiel brachte, den Souverän selbst, die Bürgerinnen und Bürger dieses Landes, um die Ausarbeitung einer neuen Verfassung zu bitten, für den Fall, dass europäische Krisenpolitik nicht mehr vom Demokratieprinzip des Grundgesetzes gedeckt sein, aber dennoch als notwendig und unverzichtbar erscheinen sollte.

Genau dieser Fall scheint nun eingetreten zu sein: Die europäischen Rettungsversuche, wie sie sich im ESM und dem Fiskalpakt manifestieren, ziehen offenbar eine Einschränkung der Haushaltsautonomie des Bundestages und eine zweifelhafte Autorisierung europäischer Instanzen in Fiskalfragen nach sich. Das Bundesverfassungsgericht hat uns alle in den letzten Jahren immer wieder daran erinnert, dass der fiskalische Zweck nicht die undemokratischen Mittel heiligt. Es ist dem Gericht zu wünschen, dass es bei den anstehenden Entscheidungen dieser Linie treu bleibt.

Der Autor ist Mitarbeiter am Wissenschaftszentrum Berlin. Sein Buch zur politischen Rolle des Verfassungsgerichts „Verfassungsgerichte als demokratische Akteure“ ist bei Nomos erschienen.

Sascha Kneip