Debatte um den Digitalpakt: Machtkampf von Bund und Ländern um das Grundgesetz

Die Ministerpräsidenten der Länder fordern Bundestag und Bundesregierung auf, den vor fast zwei Jahren beschlossenen Digitalpakt für die Schulen zügig auf den Weg zu bringen – und zwar ohne Grundgesetzänderung. Im Digitalpakt will der Bund insgesamt 5,5 Milliarden Euro für die Digitalisierung des Schulunterrichts bereitstellen. Finanzminister Olaf Scholz (SPD) hat die ersten 2,4 Milliarden Euro schon in einem eigens errichteten Fonds zurückgelegt.

Doch seit Monaten herrscht zwischen Bund und Ländern Streit über den richtigen Weg für die Umsetzung des Finanzierungsprogramms, das die Investitionen der Länder und Kommunen verstärken soll. Während der Bund auf der in der vorigen Woche vom Bundestag beschlossenen Änderung des Grundgesetzes besteht, sind die Länder mittlerweile geschlossen der Meinung, es gehe auch ohne Verfassungsreform.

Der Vorsitzende der Ministerpräsidentenkonferenz, der Hamburger Bürgermeister Peter Tschentscher (SPD), sagte nach einem Treffen aller Länderchefs am Mittwoch in Berlin, es bleibe das Ziel der Länder, den Digitalpakt „schnellstmöglich umzusetzen“. Der saarländische Regierungschef Tobias Hans (CDU) warf der Bundesseite vor, zwei Dinge miteinander zu verknüpfen, die nicht zusammengehörten. "Die Grundgesetzänderung hat mit dem Digitalpakt nicht zu tun", sagte Hans. Laut Tschentscher blockiert der Bund den Digitalpakt, um so eine von ihm gewünschte Verfassungsänderung durchsetzen zu können. Diese ziele auf einen tiefer greifenden Umbau der föderalen Ordnung.

"Tiefer Eingriff"

Aus Sicht der Ministerpräsidenten ist das Paket, mit dem die Verfassung geändert werden soll, ein zu tiefer Eingriff in die Zuständigkeit der Länder und Kommunen für die Schulen. Es gebe im Länderkreis „die ernste Sorge“; dass mit der Grundgesetzänderung in der Zukunft große Probleme entstehen könnten im Bund-Länder-Verhältnis, sagte Tschentscher. Man sei zwar bereit, sich auf Änderungen am Grundgesetz einzulassen, sagte Hans. „Aber nicht so“, fügte er hinzu.

Der baden-württembergische Ministerpräsident Winfried Kretschmann (Grüne) betonte nach der Länderrunde, es liege nicht an einer angeblichen Unfähigkeit der Länder, dass der Digitalpakt noch immer nicht umgesetzt sei. In der Ministerpräsidentenkonferenz wird der von Kretschmann seit längerem gemachte Vorschlag unterstützt, die Finanzhilfe einfach über eine Neuverteilung der Umsatzsteuer anzugehen. Dafür ist keine Verfassungsänderung nötig, weil der Artikel 106 das bereits möglich macht. „Das ist der schnellste Weg“, sagte Kretschmann.

Es geht in ein Vermittlungsverfahren

Die vom Bundestag beschlossene Grundgesetzreform lehnen die Ministerpräsidenten einmütig ab. Sie beschlossen, dem Gesetz am 14. Dezember im Bundesrat nicht zuzustimmen und gleichzeitig den Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat anzurufen, um meinen Kompromiss zu erreichen. Damit droht eine echte Blockade: Geht die Bundesseite nicht auf die Forderung der Länder ein, den Digitalpakt schnell ohne Verfassungsänderung umzusetzen, könnte es zu einem monatelangen Vermittlungsverfahren kommen. Hans warnte den Bund: „Die Politik kann es sich nicht leisten, nun ein Schwarze-Peter-Spiel um den Digitalpakt zu spielen.“

In der sich immer mehr zuspitzenden Debatte gibt es zwei grundlegende Irrtümer. Der erste: Die Länder halten den Digitalpakt auf, weil sie die Grundgesetzänderung nicht wollen. Tatsächlich liegt der Digitalpakt seit fast zwei Jahren auf Halde, weil der Bund das Verfahren Mitte 2017 gestoppt hat. Der zweite Irrtum: Für den Digitalpakt ist eine Grundgesetzänderung nötig. Das stimmt schon deswegen nicht, weil die Verfassung es Bund und Ländern jederzeit ermöglicht, solche Finanzierungen auf dem Weg der Steuerverteilung ins Werk zu setzen.

Schon längst vereinbart

Die frühere Bundesbildungsministerin Johanna Wanka (CDU) hatte den Pakt mit ihren Kultusministerkollegen vereinbart. Der Weg der Finanzierung sollte der Artikel 91c des Grundgesetzes sein. Der entscheidende Passus darin lautet: „Bund und Länder können bei der Planung, der Errichtung und dem Betrieb der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme zusammenwirken.“ Daraus wurde abgeleitet, das könne auch auf den Digitalpakt angewendet werden. Dann aber gab es Bedenken des Bundesinnenministeriums, das zu der Einschätzung kam, Finanzhilfen seien dadurch nicht gedeckt.

Ein wasserdichtes juristisches Gutachten dazu kennt man allerdings zumindest in den Ländern nicht. Wer sich auch sperrte, war der damalige Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU). Er gehört, wie auch ein Teil der Unionsfraktion im Bundestag, zu den Gegnern einer umfangreichen Beteiligung des Bundes bei der Finanzierung von Länderaufgaben. Der CDU-Haushaltspolitiker Eckhardt Rehberg wird seit Jahren nicht müde, auf die hohen Überschüsse zu verweisen, die auch die Länder und ein Teil der Kommunen in den vergangenen Jahren in ihren Etats ansammelten. Seine Schlussfolgerung: Die Länder brauchen gar nicht so viel Geld aus dem Bundesetat. Und wenn, dann sollten sie gezwungen werden, die Verwendung der Mittel aus dem Bundesetat detaillierter als bisher nachzuweisen. Der Bundesrechnungshof wiederum fordert, dass Bundesmittel nicht ohne seine Beteiligung bei der Kontrolle fließen dürften. Stärkere Kontrollrechte und Nachweispflichten wurden den Ländern in einem ähnlichen Grundgesetzänderungsverfahren wie jetzt im Sommer 2017 auferlegt. Schon damals murrten die Ministerpräsidenten vernehmlich.

FDP und Grüne verlangten mehr

Nach der Bundestagswahl vereinbarten Union und SPD, im Verein mit einigen Ministerpräsidenten, im Koalitionsvertrag eine Neufassung des Artikels 104c, um Geld fließen zu lassen. Der Artikel regelt die Kooperation, wenn der Bund den Kommunen Geld zuschießen will. Was auch beim Digitalpakt der Fall ist, weil sie die Schulträger sind. Wegen der nötigen Zweidrittelmehrheit brauchte man FDP und Grüne im Bundestag dafür. Die verlangten eine Änderung, die nun mindestens fünf Ländern zu weit geht, allen voran Baden-Württemberg und seinem Ministerpräsidenten Winfried Kretschmann (Grüne). Statt einer eher allgemeinen Formulierung, die Bundesgeld für die kommunale Bildungsinfrastruktur ermöglichte, wurde eine breitere Mitfinanzierung des Schulwesens möglich gemacht – „Sicherstellung der Qualität und der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens“ ist nun der Kerninhalt der Grundgesetzregelung. Kretschmann und auch dem derzeitigen Chef der Ministerpräsidentenkonferenz, dem Hamburger Bürgermeister Peter Tschentscher (SPD), ist das ein zu tiefer Eingriff in die Zuständigkeit der Länder für Bildung.

Die letzte Zumutung

Doch damit nicht genug der Zumutungen. Im Bundestag kam kurz vor der Beschlussfassung vorige Woche noch eine Änderung des Artikels 104b dazu. Demnach sollen die Länder das Geld, das der Bund gibt, „in jeweils mindestens gleicher Höhe durch Landesmittel für den entsprechenden Investitionsbereich“ ergänzen. Diese hälftige Kofinanzierung ist vor allem den finanzschwächeren Ländern zu viel. Weshalb nun alle Länder das Paket zur Grundgesetzänderung ablehnen. Tschentscher brachte die Stoßrichtung dieser zusätzlichen Forderung des Bundestags auf den Punkt: „Diese Grundgesetzänderung würde künftig die Kooperation von Bund und Ländern erschweren.“ Genau das dürfte das Ziel der Erfinder der Änderung von 104b gewesen sein: Es war der Haushaltsausschuss. Für den Digitalpakt immerhin gilt die 50-Prozent-Regel zur Kofinanzierung nicht, hier sind nur zehn Prozent vorgesehen. Aber künftige Pakte würden mehr Landesmittel binden.