Der Bundesrat in schwarz-roten Zeiten: Groko mit Grünstich

Der Bundesrat kennt keine Wahlperiode. Er ist „immerwährend“. An diesem Freitag kommt er daher unbeirrt von der Bundestagswahl am Sonntag zusammen. Es ist die Sitzung mit der laufenden Nummer 960 seit 1949. Es stehen sogar, trotz der Unterbrechung der Bundespolitik durch den Wahlkampf, umstrittene Punkte auf der Tagesordnung. Vor allem geht es dabei nochmals um das Gesetz, mit dem der Kinder- und Jugendschutz gestärkt werden soll -  ein Vorhaben der großen Koalition, das Manuela Schwesig noch verantwortet hat, als sie im Bundeskabinett saß, und das sie nun als sozialdemokratische Ministerpräsidentin von Mecklenburg-Vorpommern wieder auf dem Schreibtisch hat. Die Grünen haben Bedenken, weshalb es möglicherweise nichts mehr wird – vorläufig jedenfalls. Prinzipienstreit gibt es auch um eine Verordnung, in der es um den Umgang mit Düngern in der Landwirtschaft geht und bei der sich die Umwelt- und die Agrarminister der Länder in den Haaren liegen, weshalb der Bundesrat auch in dieser für Landwirte wie Umweltschützer heiklen Frage (Grundwasserbelastung) auf keinen grünen Zweig kommt und die Vorlage der Bundesregierung wohl nicht durchkommt.

Andererseits: Es war ein braver Bundesrat, der die schwarz-rote Koalition im Bund durch ihre Wahlperiode begleitet hat. Obwohl die Bundesregierung eigentlich nie eine „eigenfarbige“ Mehrheit im Haus in der Leipziger Straße hinter sich hatte, seit die Grünen ihren guten Lauf in den Ländern hatten und zwischenzeitlich in zehn Landesregierungen saßen (derzeit sind es noch neun, und damit bleiben sie eine Macht in der Bundespolitik). Von 546 Gesetzen, die Bundesregierung und Bundestagsmehrheit vorlegten, wurden nur zwei verhindert – das Asylbewerberleistungsgesetz, das eines der nur drei Vermittlungsverfahren nicht überlebt hat, und die Einstufung der Maghreb-Staaten als sichere Herkunftsländer. Der Bundesregierung kam zugute, dass 348 dieser Vorlagen in die Kategorie „Einspruchgesetze“ fielen, der Bundesrat also zur Einflussnahme nur die Möglichkeit hatte, ein Vermittlungsverfahren zu begehren, wofür meist die Mehrheit fehlte – das konnten Union und SPD, die als stärkste Kraft oder als Juniorpartner in allen Landesregierungen sitzen, locker abwenden.  

"Kein Blockadeinstrument"

Von den 200 Zustimmungsgesetzen, die der Bundesrat hätte stoppen können, gingen fast alle durch - trotz der Sperr-Position, welche vor allem die Grünen hier haben. „Der Bundesrat ist in keiner Weise als Blockadeinstrument genutzt worden“, sagt der baden-württembergische Bundesratsbevollmächtigte Volker Ratzmann (Grüne). Er kennt die Gründe mit am besten, denn als grüner Länderkoordinator hat er an entscheidender Stelle dafür gesorgt, dass es selten zu offenen Blockaden gekommen ist. Die Grünen und die „Groko“ hatten sich mit der Zeit darauf verständigt, Differenzen auszuräumen oder Hindernisse zu beseitigen, bevor ein Gesetz in die entscheidende Phase in der Länderkammer kam.  Das klappte einige Male ganz gut, etwa beim Teilhabegesetz, in dem die Unterstützung und Inklusion von Behinderten reformiert wurde. So wurde die Republik über weite von einer informellen schwarz-rot-grünen Koalition regiert, was gelang, weil die Länder-Grünen sowohl mit SPD als auch mit der CDU koalierten und in Baden-Württemberg in Ministerpräsident Winfried Kretschmann jene starke Leitfigur hatten, die es möglich machte, den zuvor meist bestimmenden Einfluss der Bundestagsfraktion einzuschränken.

Entspannt war das Verhältnis zwischen Bund und Ländern freilich nicht in dieser Wahlperiode. In der Flüchtlingskrise flogen zeitweise die Fetzen, weil die Länder – zurecht, wie sich herausstellte – der Meinung waren, dass die Bundesregierung, voran die Minister Thomas de Maizière und Wolfgang Schäuble, die finanziellen Folgen entweder unterschätzte oder kleinzureden versuchte. Und auch die Verhandlungen über die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzen und den Umbau der Autobahnverwaltung waren nicht eben von Herzlichkeit geprägt, zumal sich in den Koalitionsfraktionen im Bundestag die Meinung zusehends verstärkte, dass die Begehrlichkeiten der Länder, nicht nur beim Geld, so langsam mal einen Deckel verdienten. Zur Erinnerung: Die Koalitionsverhandlungen zwischen CDU, CSU und SPD im Herbst 2013 fanden unter reger, zeitweise dominierender Beteiligung der Ministerpräsidenten statt.

Pragmatische Wegfindung

Beiden Seiten – den Exekutiven im Bund wie in den Ländern – half angesichts der komplexen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat auch, dass der deutsche Föderalismus in seinem über Jahrzehnte gepflegten Pragmatismus Wege kennt, an den Verfassungsinstitutionen vorbeizuarbeiten. So bekam die Ministerpräsidentenkonferenz eine zentrale Entscheidungs- und Verhandlungsposition wie selten zuvor, was auch dazu führte, dass die Länderchefs unter sich sehr einig auftraten. Gerade bei der Neuordnung des Finanzausgleichs zeigte sich ein Korpsgeist, den Schäuble zum Beispiel völlig unterschätzte (ironischerweise, denn Bundesrat und Bundesfinanzministerium sind direkte Nachbarn). Bundeskanzlerin Angela Merkel gewöhnte sich in der Flüchtlingskrise schnell daran, die Gipfelrunden der Bundesregierung mit der Ministerpräsidentenkonferenz als neues Steuerungs- und Kooperationsinstrument in ihr Machtsystem einzubauen. Wobei es den Ministerpräsidenten am Ende doch nicht mehr ganz geheuer war, „ihren“ Bundesrat regelmäßig mit den nächtlichen Runden bei Merkel zu vertauschen, Und natürlich ging dieses exekutive Tête-á-tête auch zu Lasten des Bundestages, der sich dafür rächte, indem er ganz am Ende des Gesetzgebungsverfahrens zum Bund-Länder-Finanzpaket noch Änderungen einbrachte, welche die Ministerpräsidenten als ziemliche Frechheit empfanden. „Was da reingerutscht ist, war nicht in unserem Sinne,“, kommentierte die stets um Freundlichkeit bemühte Mainzer Ministerpräsidentin Malu Dreyer (SPD). Für Kretschmann waren „die Grenzen des Zumutbaren erreicht". Apropos: Selten zuvor gab es so viele Fristverkürzungsbitten von Bundesregierung und Bundestag wie in dieser Wahlperiode – also den Wunsch der Bundesseite, eine Vorlage im Eilverfahren durch den Bundesrat zu schieben. Kein Ausdruck großer Harmonie, gerade im Jahr 2017 war die Zahl mit 95 ungewöhnlich hoch, weil Schwarz-Rot im Juni und Juli auf den letzten Drücker noch versuchte, Gesetze durchzuboxen. Etwa das erwähnte Kinder- und Jugendstärkungsgesetz, das nun scheitert, weil hier die Abstimmung mit den Grünen nicht mehr gelang. Zuvor war es auch in der Flüchtlingspolitik so.

Einigkeit hat Grenzen

Die Einigkeit der Ministerpräsidenten hat freilich auch ihre Grenzen. Man kann das an diesem Freitag beobachten, wenn Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Thüringen (Ministerpräsidenten der SPD und der Linken) einen Entschließungsantrag in den Bundesrat einbringen, „das Kooperationsverbot im Bildungsbereich aufzuheben“. Für die Union, bei der man den Vorstoß als folgenlose Wahlkampfhilfe für SPD-Kanzlerkandidat Martin Schulz sieht, wird Sachsens Ministerpräsident Stanislaw Tillich die Gegenrede halten, auch von Kretschmann und von Hessens Regierungschef Volker Bouffier weiß man, dass sie davon nichts halten. Es ist eine Teilabkehr von einstiger Ländereintracht – denn diese Verfassungsvorschrift, 2015 eingeführt, soll dazu dienen, den Bund aus der Schulpolitik draußen zu halten, dem Kernzuständigkeitsbereich der Länder. Damals waren die Ministerpräsidenten sich darin weitgehend einig, und zwar über alle Parteien hinweg. Heute ist nur noch ein Teil dieser Ansicht, die Ratzmann so beschreibt: „Wir wollen keine mit dem goldenen Zügel des Bundes versehene Projektsteuerung.“ Natürlich geht es auch beim Kooperationsverbot um Geld, nicht um Bildungspolitik im engeren Sinn. Daher sind es auch eher Länder mit schwächerer Steuerkraft, die dahinter stehen. Vor allem Baden-Württemberg, Bayern und Hessen sind jedoch der Meinung, dass eine andere Steuerverteilung – mehr Anteile für Länder und Kommunen – vernünftiger wäre als das langwierige, bürokratische Aushandeln von Zuschüssen und Förderungen, wie zuletzt etwa bei den Milliardenpaketen für finanzschwache Kommunen. Solche Programme aber mögen sie im Bundestag und in der Bundesregierung, denn sie sind auch Machtinstrumente, wenn es darum geht, eigene Vorhaben flüssiger durch den Bundesrat zu bekommen.