Globale Kapitalsteuer: So könnten Reiche weltweit stärker zur Kasse gebeten werden

Ricardo Hausmann ist ehemaliger Chefökonom der Interamerikanischen Entwicklungsbank und Professor an der Harvard Kennedy School und Direktor des Harvard Growth Lab.

Sollten Sie als Staatsbürger eines Landes Steuern lediglich auf das innerhalb der geographischen Grenzen dieses Landes erzielte Einkommen zahlen oder auf sämtliche Einkünfte, unabhängig davon, woher diese stammen? Die USA, Mexiko, Indien, China und Chile besteuern globales Einkommen. In Westeuropa, Japan, Peru und Kolumbien gilt für Einkommen die Territorialbesteuerung.

Würde man sich weltweit in Richtung globale Besteuerung bewegen und neue Formen des Informationsaustauschs ausbauen, hätte das positive Auswirkungen auf das inklusive Wachstum.

Wer soll für Regierung und Verwaltung zahlen und in welcher Form? Das ist in jedem politischen System eine zentrale Frage. Die Antwort berührt Soziales – in den meisten politischen Gemeinwesen wollen die Menschen, dass Reiche stärker besteuert werden als Arme – und Aspekte der Effizienz. Letztere legen nahe, Steuern auf Dinge zu erheben, die sich nur schwer bewegen oder ändern lassen, etwa Grund und Boden.

Eine kommunale Steuer auf Kraftstoff könnte leicht umgangen werden, indem man in einem anderen Zuständigkeitsbereich tankt, wo Kraftstoffe nicht besteuert werden. Weil Steuerbemessungsgrundlagen leichter Gemeindegrenzen als internationale Grenzen überschreiten, werden zahlreiche Steuern von nationalen Regierungen erhoben und eingezogen und dann mit regionalen und lokalen Behörden geteilt.

Effizienter ist es, Arbeit statt Kapital zu besteuern

Sollen wir Arbeit oder Kapital besteuern? Da die Reichen mehr Kapital besitzen als die Armen und auch einen größeren Teil ihres Einkommens daraus beziehen, sind Steuern auf Kapitaleinkommen zu erheben, wenn man Reiche besteuern will. Wenn sich aber Kapital leichter ins Ausland transferieren lässt als Arbeit, legen Effizienzüberlegungen nahe, eher Arbeit als Kapital zu besteuern, damit dieses das Land nicht verlässt oder verbraucht statt gespart wird. Tatsächlich wird in großen Teilen der Fachliteratur argumentiert, dass die optimale Besteuerung von Kapitaleinkommen null sein sollte.

Länder, die auf Territorialbesteuerung setzen, teilen ihren über Kapital verfügenden Bürgern letztlich mit: Entweder ihr investiert im Land und zahlt Steuern, oder ihr investiert im Ausland und zahlt keine Steuern. Eine kürzlich beim Internationalen Währungsfonds IWF veröffentlichte Studie zeigt, dass die Maßnahmen der vergangenen Jahrzehnte in Richtung freier Kapitalverkehr nur geringe Auswirkungen auf das Wachstum, sehr wohl aber enorme Folgen für die Ungleichheit hatten. Aber es wird noch schlimmer.

Die Theorie der optimalen Besteuerung besagt, dass Regierungen Steuersätze wählen sollten, deren Größenordnung sich umgekehrt proportional zur Mobilität der Steuerbasis verhält. Da sich Kapital leicht ins Ausland verfrachten lässt, impliziert dieses Prinzip, dass man es geringer besteuern sollte.

Das Argument der Doppelbesteuerung ist ein Schwindel

Und es gibt noch zwei weitere Argumente dafür. Das erste besteht in der Vorstellung, wonach die Besteuerung von Dividenden einer zweifachen Besteuerung von Unternehmensgewinnen gleichkommt: Wenn sie erwirtschaftet werden, und dann, wenn sie an Aktionäre ausgeschüttet werden. In Ländern wie Estland, Lettland und Jordanien werden Dividenden überhaupt nicht besteuert, während sie in mehreren osteuropäischen Ländern einer signifikant geringeren Besteuerung unterliegen als Arbeitseinkommen.

Doch das Argument der Doppelbesteuerung ist ein Schwindel. Die Länder sollten eine Gesamtsteuer auf das Kapitaleinkommen festlegen, jedoch frei entscheiden, wie sie Körperschaft- und Dividendensteuer kombinieren. In Irland beispielsweise liegt der effektive Körperschaftssteuersatz bei sehr niedrigen 15 Prozent, aber die Dividendensteuer von 51 Prozent ist die höchste weltweit.

Das zweite Argument lautet, dass Kapitalgewinne niedriger besteuert werden sollten als Dividenden, wobei in einigen Ländern – darunter in der Schweiz, der Türkei, den Niederlanden und Neuseeland – der Steuersatz auf Dividenden bei null liegt. Da es für Unternehmen sehr einfach ist, Erträge aus Dividenden in Kapitalgewinne umzuwandeln (etwa durch den Rückkauf von Aktien anstelle von Dividendenausschüttungen), entsteht hier ein großes Schlupfloch.

Die Länder müssten Informationen austauschen

Aus diesem Grund sind die Steuern auf Kapitaleinkommen in zahlreichen Ländern überaus niedrig, weswegen dort hauptsächlich Arbeitseinkommen besteuert werden. Doch das ist ebenfalls problematisch. Obwohl es für Arbeitskräfte schwieriger ist, das Land zu verlassen, können sie aus dem formellen Sektor (wo die Arbeitgeber die Steuern der Arbeitnehmer einbehalten) in den informellen Sektor der Einzelunternehmen und nicht eingetragener Kleinstunternehmen wechseln, wo das nicht funktioniert. Während in den USA acht von neun Beschäftigten für eingetragene Unternehmen arbeiten, sind es in Lateinamerika weniger als die Hälfte und in Indien weniger als zehn Prozent.

Das Besteuern von globalem Einkommen ist schwer durchzusetzen. Deshalb hat sich das in der Vergangenheit selten durchgesetzt. Doch das wird sich ändern, weil die USA, Großbritannien und mehrere andere OECD-Länder, die Steuern auf die Auslandseinkommen ihrer Bürger und der Steuerinländer erheben, auf Verbesserungen im Bereich des Informationsaustausches drängen.

Beispielsweise schreibt der amerikanische Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) vor, dass alle internationalen Finanzinstitutionen den USA Berichte über Konten ihrer im Ausland ansässigen Staatsbürger vorzulegen haben. Entwicklungsländer werden zunehmend unter Druck gesetzt, relevante Informationen bereitzustellen, um anderen Ländern bei der Besteuerung von deren Bürgern zu helfen. Sie könnten die Vorteile, die sich aus dem Informationsaustausch mit diesen Steuerbehörden ergeben, ebenfalls nutzen.

Wettlauf Richtung Niedrigsteuern

Kurzum, für viele Länder und insbesondere für Entwicklungsländer würde die höhere Besteuerung von Kapitaleinkommen ein effizienteres und gerechteres Steuersystem bedeuten. Dazu wäre jedoch die Besteuerung von globalem und territorialem Einkommen erforderlich, wobei die Durchsetzung von einem internationalen System des Informationsaustauschs abhängt, das derzeit zugunsten der USA und anderer OECD-Länder aufgebaut wird.

Ein derartiges System würde es Ländern ermöglichen, Kapitaleinkommen höher zu besteuern, ohne Kapitalabflüsse befürchten zu müssen, da Kapitalbesitzer von der Besteuerung in ihrem eigenen Land nicht befreit wären.

[Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier. Copyright: Project Syndicate, 2019. www.project-syndicate.org]

Ein stärker inklusives globales Wachstum in einer Welt der freien Kapitalmobilität erfordert globale Besteuerung und Zusammenarbeit in diesem Bereich. Es bedarf keiner „globalen“ Regierung, die Steuern einhebt und umverteilt. Den Ländern stünde es frei, ihre eigenen Steuern festzusetzen, sie müssten jedoch steuerrelevante Informationen weitergeben.

Dies würde dem derzeitigen internationalen Wettlauf in Richtung der niedrigsten Besteuerung von Kapitaleinkommen ein Ende bereiten und es Ländern ermöglichen, gerechtere und effizientere Steuern festzusetzen.

Ricardo Hausmann