Grundgesetz : Der Bundesstaat verträgt keine Hierarchie

Das Verfassungsgerangel rund um den Digitalpakt hat gezeigt, dass das Bund-Länder-Verhältnis aus dem Lot ist. Zeit, es wieder einzurenken. Ein Kommentar.

Und ewig arbeiten sie am Grundgesetz.
Und ewig arbeiten sie am Grundgesetz.Foto: dpa

Die Weimarer Verfassung, vor hundert Jahren geschaffen, war ein grandioses Experiment, das letztlich an seinen eigenen Widersprüchen gescheitert ist. Zweierlei vor allem ging schief. Zum einen die Konstruktion der parlamentarischen Demokratie, die dazu führte, dass der Reichstag sich schnell in seiner der Koalitionsunfähigkeit geschuldeten Arbeitsunfähigkeit einrichtete und die Gesetzgebung der Exekutive samt Reichspräsident überließ. Zweitens aber war auch der Weimarer Bundesstaat eine Fehlkonstruktion, weil er einen sehr hierarchischen Föderalismus schuf, überzentralisiert und unflexibel.

Vor 70 Jahren hat man diese beiden Fehler im Grundgesetz zu korrigieren versucht, was insgesamt gut gelang, mit Wirkung bis heute. Das Parlamentarische funktioniert, der Bundestaat hat zwar eine unitarische Schlagseite bekommen, aber er ist deutlich ausgewogener und flexibler angelegt als nach 1919.

Es muss nicht dabei bleiben. Das hat sich in der Verfassungsdebatte der vergangenen Jahre immer wieder gezeigt, die nun im Vermittlungsverfahren zu den Grundgesetzänderungen, die der Bund mit dem Digitalpakt für die Schulen verband, kulminierte. Dass der Streit am Mittwochabend im Vermittlungsausschuss nach kurzen Gesprächen abgeräumt wurde, ist gut.

Das Ergebnis ist es nicht unbedingt, auch wenn die kleinen Verschlimmbesserungen in den teils schon etwas kruden Passagen im hinteren Teil der Verfassung, wo es um das Bund-Länder-Verhältnis bei Gesetzgebung, Verwaltung und Finanzen geht, nicht mehr sonderlich auffallen. Über die Jahre hat sich immer stärker jenes hierarchische Verständnis des Bundesstaats eingeschlichen, das die Weimarer Verfassung prägte.

Es geht nicht nach Belieben

Der Bund ist aber nicht der Obergesetzgeber, der sich nach Belieben, so jedenfalls das Verständnis mancher Politiker auf Bundesebene, die Zuständigkeiten grapschen darf, welche die Tagespolitik oder das Profilierungsbedürfnis der eigenen Partei gerade nahelegen. Bundesstaat heißt Aufgabenteilung. Das gilt auch dann, wenn man den Föderalismus sehr kooperativ anlegt, wie das bei uns der Fall ist.

Dieses Modell war stets ein Ausfluss technokratischer Allmachtsträume von gesamtstaatlicher Steuerung und Lenkung, die ein hierarchisches Bundesstaatsverständnis fördern. Die sich jedoch beißen mit der parlamentarischen Demokratie, deren Kern eben die Autonomie der Parlamente, also von Bundestag und Landtagen ist. Und so wie eine Bindung des Bundestages durch exekutive Vereinbarungen zwischen Bundesregierung und Ministerpräsidentenkonferenz kritikwürdig ist (eine Mode der vergangenen Jahre, bildlich geworden in den berühmten Gipfeln bei der Kanzlerin), so ist eben die Bindung der Landtage durch den Bund auch eine Fehlentwicklung. Zumal da einiges ziemlich durcheinander geht.

Genau diese Bindung ist mit den Grundgesetzänderungen vom Mittwoch fortgeführt worden, wenn auch nicht ganz so drastisch, wie vom Bundestag ursprünglich gewünscht. Die Autonomie der Ebenen zu achten und nicht zu verbiegen, ist ein Kerngrundsatz jeder föderalen Ordnung. Weil davon eben jene profitieren, um die es geht: die Bürger. Denn Autonomie heißt auch: klare Zuständigkeiten. Die sind aber nicht nach dem Geschmack professioneller Parteipolitiker, die nicht gerne trennen, die auf allen Ebenen und in allen Funktionen unterwegs sind. Für sie ist alles eins, Hauptsache der eigene Verein gewinnt irgendwie beim Vermischen von Verantwortung. Sie mögen den Zuständigkeitsnebel, so wie sie ihren Sprechblasendunst mögen.

Autonomie wird zu gering geschätzt

Konkret ist es zuletzt um die Umsetzung des Digitalpakts für die Schulen gegangen. Schulträger sind die Kommunen, die Länder haben die Gesetzgebung und die Steuerung als Aufgabe. Wenn der Bund nun aus dem eigenen Etat etwas dazugeben will, kann man das zwar pragmatisch hinnehmen, auch wenn er schulpolitisch keinerlei Zuständigkeiten hat und der eigentliche Weg der Verfassung die Änderung der Steuerverteilung zugunsten der Länder und Kommunen wäre. Aber die Politik muss wieder klarer erkennen, dass der Bund sich dabei in die Aufgaben und Zuständigkeiten anderer Parlamente einmischt. Und das geht nur, wenn überhaupt, strikt subsidiär. Also mit der gebotenen Zurückhaltung und dem gebotenen Respekt.

Es sind Länder und Kommunen, die hier, sehr autonom und sehr individuell, den Hut aufhaben. Und zwar ganz demokratisch. Steuern, Lenken, Vorgeben und Kontrollieren, also das, was man auf Bundesseite gern mit den eigenen Finanzhilfen verbindet und es zum Teil auch so im Grundgesetz verankert hat, passt nicht dazu. So wie es umgekehrt auch problematisch ist, wenn bei Koalitionsverhandlungen im Bund ganze Kohorten von Landespolitikern antanzen, getarnt als Parteipolitiker, um auf der Ebene mitzureden, auf der man keine direkte Verantwortung trägt.

So ist es gut, dass offenbar wieder ein wachsendes Bedürfnis entsteht, die föderalen Dinge besser zu ordnen. Und das heißt: demokratischer, autonomer, weniger hierarchisch. Dass das Vermittlungsverfahren mit allseitigen Harmoniebekundungen endete, mag da ein gutes Omen sein. Und bei aller Sympathie für eine neuerdings etwas freundlichere Bewertung der Verfassung von 1919 - die von 1949 war und ist besser.

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