• Legitimation in der parlamentarischen Demokratie: Wer entscheidet hier eigentlich - und warum?

Parteien schrumpfen, die Macht ihrer Vertreter aber nicht. Kann das gut gehen?

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Legitimation in der parlamentarischen Demokratie : Wer entscheidet hier eigentlich - und warum?
Sascha Kneip Wolfgang Merkel
Wenn die Parteien immer weniger im Volk verankert sind, ist es dann richtig, dass ihre Vertreter die Türwächter der Politik- und Entscheidungsproduktion sind?
Wenn die Parteien immer weniger im Volk verankert sind, ist es dann richtig, dass ihre Vertreter die Türwächter der Politik- und...Foto: dpa

Sinkende Wahlbeteiligungen, der Mitglieder- und Vertrauensschwund der Parteien, ihr Macht- und Reputationsverlust, eine aus Sicht der Bürger abnehmende Verantwortlichkeit gewählter Repräsentanten sowie zurückgehende Parteimitgliedschaften lassen durchaus Zweifel daran aufkommen, dass Wahlen ihre demokratische Legitimationsfunktion noch hinreichend erfüllen. Problematisch erscheint vor allem, dass Parteien Vertrauen und Unterstützung der Bürger verlieren, ihre gewählten Vertreter aber nach wie vor die Türwächter der Politik- und Entscheidungsproduktion der Demokratie sind. Die politischen Parteien stecken also gewissermaßen in einer legitimatorischen Klemme zwischen einer nachlassenden Verankerung in der Gesellschaft und sinkendem Vertrauen der Bürger einerseits und einem fast monopolistischen Zugang zu den staatlichen Entscheidungsarenen und Ressourcen andererseits.

Man ist unter diesen Umständen versucht, nach Alternativen zu demokratischen Wahlen Ausschau zu halten. Unter den vielen Varianten alternativer Beteiligungsformen werden derzeit zwei als besonders vielversprechend diskutiert: direktdemokratische Volksabstimmungen sowie deliberative Konsultations- und Entscheidungsbeteiligungen in Bürgerversammlungen, Bürgerräten, Bürgerhaushalten oder „Mini-Publics“. Was ist unter demokratischen Legitimitätsgesichtspunkten von diesen Alternativen zu halten? Volksabstimmungen als vom Demos direkt getroffene Entscheidungen haben aus der Perspektive der Volkssouveränität natürlich eine nicht bestreitbare Legitimität. Demokratietheoretisch sind direkte Entscheidungen des Staatsvolkes jenen indirekten der gewählten Volksvertreter überlegen.

Direkte Demokratie bevorzugt höhere soziale Schichten

Allerdings zeigen sich in der Praxis erhebliche Probleme, die an einer herausragenden Legitimationsleistung direktdemokratischer Verfahren zweifeln lassen. Da ist zum einen die Frage, in welchem Umfang der Demos tatsächlich an „Volks“-Abstimmungen teilnimmt. Nehmen weniger als 50 Prozent der Wahlberechtigten an einer Abstimmung teil oder entscheiden 25 Prozent und weniger der Stimmberechtigten über ein allgemein gültiges Gesetz, dann verblasst das Argument der legitimatorischen Überlegenheit direkter Volksabstimmungen erheblich. Hohe Abstimmungs- und Entscheidungsquoren sind eine legitimatorische Conditio sine qua non von Volksabstimmungen, die in der Praxis meist nicht erreicht werden. Aber gerade sie werden von den Aktivisten der direkten Demokratie als hinderlich gebrandmarkt.

Empirische Analysen zeigen zudem, dass Volksabstimmungen das Problem zurückgehender Bürgerbeteiligung und ansteigender sozialer Selektivität gerade nicht lindern können. Das Gegenteil ist der Fall: Nicht „das Volk“ stimmt in der Regel ab, sondern lediglich eine soziale Schrumpfversion desselben. In ihr sind die Gebildeten, die Besserverdienenden und die Männer überrepräsentiert. Der politische Demos zeigt also eine noch stärkere soziale Schieflage als sie mit Recht bei Parlamentswahlen beklagt wird. Die direkte Demokratie verstärkt in der Regel die diagnostizierte Krankheit der sozialen Selektion, statt sie zu lindern. Dies ist übrigens – man muss wohl oder übel daran erinnern – am wenigsten der Fall, wenn es bei Volksabstimmungen gegen die EU (z. B. Brexit) oder gegen großzügige Immigrationsregeln geht.

Die faktische Ausgrenzung der unteren Schichten stellt in der Praxis auch ein Problem für manche Bürgerversammlungen, Bürgerhaushalte oder sogenannte Mini-Publics dar. Sind diese nicht repräsentativ zusammengesetzt, was meist der Fall ist, bestehen die gleichen sozialen Ausschlussprobleme wie bei Volksabstimmungen. Ist ihre durch Los erfolgte Zusammensetzung jedoch repräsentativ, gibt es keine überzeugenden Argumente, warum Bürger etwa durch Los zustande gekommenen Laienversammlungen, deren Mitglieder sie nicht kennen, mehr Akzeptanz und Vertrauen entgegenbringen sollten als den von ihnen selbst ausgewählten Parlamenten und Repräsentanten, die über politische Erfahrung verfügen und der Rechenschaftspflicht und dem Transparenzgebot unterworfen sind. Überdies ist fraglich, ob die zum Teil erheblichen informationellen Unterschiede zwischen unterschiedlich gebildeten Bürgern in Fragen der Steuer- und Haushaltspolitik, der Regulierung internationaler Finanzmärkte oder der Klima-, Industrie- und Forschungspolitik in solchen Versammlungen tatsächlich ausgeglichen werden können, wie ihre Befürworter behaupten. Kurzum: Die Legitimationskraft sowohl direktdemokratischer als auch deliberativer Verfahren ist vielleicht in der Theorie groß, in der Praxis jedoch von beschränkter Güte.

Die repräsentative Demokratie steht nicht vor ihrem Ende, aber...

Verglichen damit verfügen die „alten“ demokratischen Institutionen nach wie vor über umfangreichere Formen der Ex-ante-Legitimität (über freie und allgemeine Wahlen) und der Ex-post-Verantwortlichkeit (vor der Opposition, den Medien und den Wählerinnen und Wählern), als sie jede NGO, nichtgewählte politische Körperschaft und jedes direktdemokratische Verfahren hat oder haben kann. Allerdings garantieren allgemeine, gleiche, freie und faire Wahlen noch keineswegs die demokratische Legitimität eines demokratischen Systems. Diese müssen in einen demokratischen Prozess eingebettet sein, der Bürgerbeteiligung mit konstitutionellen Verfahren und fairen Politikergebnissen verbindet.

Für einen Abgesang auf Wahlen, Parteien oder gar die repräsentative Demokratie als Ganze ist es daher deutlich zu früh. Die Grundfesten der repräsentativen Demokratie stehen keineswegs vor ihrer Schleifung, wohl aber vor großen Herausforderungen. Um diesen zu begegnen, müsste an erster Stelle eine Reformierung und Vitalisierung von Parteien, Parlament und Regierung selbst stehen. Hierzu könnten nicht zuletzt außerparlamentarische Akteure wie Greenpeace oder die Deutsche Umwelthilfe beitragen, indem sie ihre Forderungen in das politische System hineintragen und so die etablierten politischen Akteure unter Druck setzen, deren Handlungen infrage stellen und sie im Zweifelsfall zum Umdenken bewegen. Aber damit politische Forderungen zu gesellschaftlich bindenden Entscheidungen werden, müssen sie erst die Legitimationsschleuse des gewählten Parlaments passieren. Allgemeine, gleiche, freie und faire Wahlen sind auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts der demokratisch überlegene Modus politischer Entscheidungsermächtigung. Sie können, durch welche Moral auch immer, nicht ersetzt werden.

- Prof. Wolfgang Merkel ist Direktor der Abteilung „Demokratie und Demokratisierung“ am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), Sascha Kneip ist dort als Wissenschaftler tätig.

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