Sinkende Steuereinnahmen: Welche Handlungsspielräume bleiben der Politik?

Seit 1955 werden die Steuereinnahmen für vier Jahre im Voraus offiziell geschätzt. Die Finanzminister wollen wissen, womit sie rechnen können (oder müssen). Also trifft sich seither zwei Mal im Jahr (im Mai und im November) der Arbeitskreis Steuerschätzung, wobei die Mai-Schätzung die wichtigere ist, denn auf ihrer Grundlage werden die Etats des Folgejahres aufgestellt und wird die mittelfristige Finanzplanung fortgeschrieben. Der Termin im November dient eher der kurzfristigen Nachjustierung. Gerne trifft sich die Expertenrunde in beschaulichen Städtchen irgendwo in der Provinz. Vor einem Jahr war man in Meißen, dieses Mal im rheinland-pfälzischen Bad Kreuznach. Das Gefälle zwischen dem Elbtal in Sachsen und dem Nahetal beträgt, steuertechnisch betrachtet, 7,7 Prozent. So groß ist das Minus zwischen den beiden Steuerschätzungen für 2009. Hatten die Experten in Meißen noch 571 Milliarden Euro Einnahmen errechnet, mussten sie nun auf 527 Milliarden zurückgehen (nachdem sie, schon mitten in der Finanzkrise, im November noch mit 572 Milliarden gerechnet hatten). Insgesamt ergibt sich gegenüber Mai 2008 ein Minus bei der Einnahmenschätzung bis 2013 von gut 316 Milliarden Euro.

Wie ist das Minus einzuschätzen?

Die Zahl klingt dramatisch. Man muss aber beachten, dass die Mai-Schätzung des Vorjahres recht üppige Steuerzuwächse vorhergesagt hatte. Von 2006 bis 2012 war demnach ein Anstieg von 488 auf 645 Milliarden Euro geschätzt worden, ein Plus von sage und schreibe 32 Prozent. Das war der Stoff, aus dem die Steuersenkungsträume waren. Ein ernsthaftes Problem ist das Minus in diesem Jahr, weil der Haushalt für 2009 jetzt endgültig Makulatur ist und massiv durch neue Schulden ausgeglichen werden muss. Und 2010 wird Schmalhans erst recht der staatliche Küchenmeister sein, weil dann die Steuereinnahmen wegen der Krise noch stärker einbrechen werden. In den Jahren darauf aber kann sich die Politik auf die neuen Zahlen einstellen und die Etats entsprechend justieren. Und mit durchschnittlich 538 Milliarden Euro in den Jahren 2009 bis 2013 liegen die Einnahmen von Bund, Ländern und Kommunen immer noch auf dem Niveau von 2007 – einem guten Jahr für den Fiskus.

Wie genau ist die Prognose?

In manchen Zeiträumen trafen die Schätzungen einigermaßen ein. In wirtschaftlich wechselhaften Zeiten aber ist die Prognose eben eine echte Schätzung, nicht mehr als eine vorübergehende Planzahl, der man nur bedingt trauen kann. Da die Steuerschätzer immer von der Rechtslage zum Zeitpunkt ihres Treffens ausgehen, sind absehbare steuerpolitische Veränderungen nie einbezogen. Und wie der Konjunkturverlauf exakt sein wird, ist ohnehin unklar. Heutige Ökonomen halten ihn für weniger berechenbar als ihre Vorgänger vor 30 Jahren.

Wie kommt das Minus zustande?

Es ist zum einen das Ergebnis der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise. Zum anderen aber wirken sich die im Mai 2008 noch nicht einbezogenen Steuerrechtsänderungen aus. Dazu gehören zum Beispiel auch die Konjunkturpakete, die veränderte steuerliche Berücksichtigung der Krankenversicherung oder die Änderung der Pendlerpauschale. All diese Änderungen machen mit knapp 104 Milliarden Euro ein Drittel der Mindereinnahmen aus. Der Rest geht vor allem auf konjunkturell bedingte Einnahmeausfälle zurück: Unternehmen zahlen weniger Steuern, weil die Gewinne zurückgehen, und auch jeder zusätzliche Arbeitslose fällt als Steuerzahler aus.

Wie verteilt sich das Minus zeitlich?

In diesem Jahr gehen die Schätzer von knapp 45 Milliarden Euro aus, in den Jahren 2010 bis 2012 werden es im Schnitt etwa 90 Milliarden sein – wohlgemerkt ein Minus im Vergleich zur Schätzung von 2008, nicht zum Etat des Vorjahres.

Wen trifft es härter – Bund, Länder oder Kommunen?

Bund und Länder trifft es in etwa gleich stark, die Kommunen dagegen müssen 2009 und 2010 durch Einbrüche bei der Gewerbesteuer wohl ein deftigeres Minus verarbeiten. Allerdings erholen sich die Einnahmen der Städte und Gemeinden ab 2011 dann etwas schneller als die von Bund und Ländern.

Kann Politik unter diesen Umständen noch gestalten?

In diesem Jahr geht es nur noch darum, die entstehenden Löcher zu stopfen. Die Finanzminister von Bund und Ländern müssen massiv neue Schulden aufnehmen, denn in der Wirtschaftskrise kann man weder Investitionen zurückfahren, noch wird die Politik durch Personalabbau im öffentlichen Sektor die bald steigende Arbeitslosigkeit verschärfen wollen. Angesichts der moderaten Steigerungen der Einnahmen bis 2013 wird der Gestaltungsspielraum über Jahre hinweg eher eng sein. Denn da schon bald die geplante Schuldenbremse wirken soll und allgemeine Steuererhöhungen mittelfristig kaum möglich sind, bleiben nur die Ausgaben, um Luft zu schaffen. Bei den Ländern sind das vor allem die Personalkosten, beim Bund die Sozialetats (nicht zuletzt die Renten). Üppige Ausgabenprogramme für Soziales oder Bildung sind vorerst wohl nicht drin. Und der von der großen Koalition stolz verkündete Schuldenabbau mit dem Ziel einer „schwarzen Null“ im Jahr 2011 ist ebenfalls nicht mehr einzuhalten.

Sind Entlastungen damit passé?

In größerem Umfang auf jeden Fall, denn große Steuersenkungen für alle wird es in den nächsten Jahren nicht geben können. Für Steuerstrukturreformen, die dann Entlastungen in kleinerem Rahmen und nur für bestimmte Gruppen bringen können, ist aber durchaus noch etwas Spielraum vorhanden. So könnte zum Beispiel der Steuertarif an die Inflation gebunden werden, um die „kalte“ Steuererhöhung vor allem bei Mittelverdienern einzuschränken – gegenfinanziert werden müsste das freilich durch Einsparungen. Auch durch höhere Steuern für Wohlhabende ließe sich noch ein gewisser Verteilungsspielraum schaffen. Aber die Grenzen sind jeweils eng gesteckt.