Syrien-Konflikt: Wer über Krieg und Frieden entscheidet

Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) erwartet, dass westliche Staaten künftig nur mit ausdrücklicher Genehmigung ihrer Parlamente Truppen entsenden und Krieg führen dürfen. Am Sonnabend hatte US-Präsident Obama angekündigt, den Kongress um Zustimmung zur militärischen Strafaktion gegen Syrien wegen des mutmaßlichen Giftgaseinsatzes zu bitten. Zuvor hatte der britische Premier Cameron seine Bereitschaft zur Beteiligung an der Militäraktion zurückgezogen, nachdem das Unterhaus in London dagegen gestimmt hatte. Lammert bewertet diese Vorgänge in der „FAZ“ als „historische Korrektur in der Zuständigkeitsverteilung“, wer in westlichen Demokratien über Krieg und Frieden entscheide – die Exekutive oder die Legislative. Wenn das Entscheidungsrecht einmal ans Parlament übergegangen sei, gebe es kein Zurück mehr hinter diese Entwicklung.

Nicht bei allen Verbündeten werden Militäreinsätze vom Parlament abgesegnet

Die Demokratien in Europa und Nordamerika haben da jedoch unterschiedliche Traditionen. So restriktiv wie in Deutschland, wo der Bundestag nicht nur über Krieg und Frieden, sondern auch über die Art und Dauer der Operation sowie die Anzahl der Soldaten bestimmen darf, werden Militäreinsätze bei den Verbündeten nicht gehandhabt. Viele Experten halten auch wenig davon, dass Abgeordnete, die womöglich keine Vorbildung in militärischen Fragen haben, in das Mikromanagement von Einsätzen eingreifen.

In Frankreich darf der Präsident über die Beteiligung an einem Syrien-Einsatz entscheiden, ohne die Nationalversammlung zu fragen. Die USA halten es bei ihren Militäreinsätzen unterschiedlich: Mal bittet der Präsident um die Zustimmung des Kongresses, mal beruft er sich auf seine Autorität als Oberbefehlshaber. In jüngerer Zeit stützt er sich auch auf dehnbare Resolutionen wie den „War Powers Act“ von 1973 oder die „Authorization for Use of Military Force“ nach dem Terrorangriff vom 11. September 2001. Letztere wurde so umfassend formuliert und ausgelegt, dass sie angeblich bis heute auch Militäreinsätze in ganz anderen Weltregionen als Afghanistan abdeckt, sofern die Exekutive argumentieren kann, dass sie in Zusammenhang mit der Jagd auf Al-Qaida-Mitglieder stehen, zum Beispiel im Jemen oder in Afrika.

In den USA liegt das Recht zur Kriegserklärung beim Kongress

Nach der US-Verfassung liegt das Recht zur Kriegserklärung beim Kongress. Zu einer offiziellen Kriegserklärung ist es in der Geschichte der USA aber nur fünf Mal gekommen. Und vier davon erfolgten, als die Feindseligkeiten längst begonnen hatten. Der Kongress segnete also nur noch ab, was bereits im Gange war. In der Praxis entscheidet der Präsident über den Gebrauch militärischer Gewalt. Der politische Konflikt um den Vietnamkrieg führte dann 1973 zum „War Powers Act“. Er sollte die Macht des Präsidenten begrenzen. Tatsächlich eröffnete die juristisch nicht sehr präzise Resolution dem Präsidenten jedoch die Möglichkeit, bis zu 60 Tage Krieg zu führen, ohne dass der Kongress ihn daran hindern kann – und danach bleiben ihm bei ablehnendem Votum weitere 30 Tage zum Rückzug. Von dieser Option machte Obama zum Beispiel in Libyen Gebrauch.

Der Präsident sucht den Rückhalt des Kongresses, wenn es opportun ist

Präsidenten suchen den Rückhalt des Kongresses, wenn es ihnen politisch opportun erscheint. Oder wenn sie sich auf einen zeitlich längeren Konflikt einstellen. George H.W.Bush wandte sich vor dem ersten Irakkrieg zur Befreiung Kuwaits 1991 an den Kongress. Sein Sohn George W. Bush holte sich die Genehmigung der Volksvertreter für die Kriege in Afghanistan im September 2001 und im Irak im Oktober 2002. Demokratische Präsidenten zeigen nicht mehr Respekt vor dem Kongress als republikanische. Bill Clinton ließ Al-Qaida-Ausbildungslager in Afghanistan bombardieren, ohne den Kongress um Erlaubnis zu fragen. Lyndon B. Johnson hatte 1963 30000 Mann in die Dominikanische Republik geschickt. Ronald Reagan ordnete 1983 die Invasion Grenadas an, und Bush senior 1989 den Einmarsch in Panama. Die Chronik verzeichnet weit über hundert Fälle, in denen US-Präsidenten Feindseligkeiten anordneten, ohne die ausdrückliche Genehmigung des Parlaments zu haben.

Oft hat sich der Kongress auch opportunistisch vor der Entscheidung gedrückt, damit Abgeordnete sich nicht für ihr Votum rechtfertigen müssen. Als 1995 Clinton 20000 Mann nach Bosnien schickte, beschloss das Abgeordnetenhaus „Unterstützung für die Soldaten, nicht für die Politik“. Auch wenig später beim Kosovo- Einsatz stahlen sich die US-Volksvertreter aus der Verantwortung – trotz des Appells des Republikaners Tom Campbell, dies sei eine Gelegenheit, die Zuständigkeit für Militäreinsätze zu reklamieren. Ebenso 2006, als Bush eine Verstärkung der Truppen im Irak um 30000 anordnete, die in der Bevölkerung unpopulär war.

Der Fall Syrien ist keine Zeitenwende

Angesichts dieser über lange Zeit eingeübten Praxis ohne einen klaren Trend zu mehr Mitsprache des Kongresses erscheint es zumindest in den USA unwahrscheinlich, dass der Fall Syrien eine Zeitenwende einleitet. Die Volksvertreter haben aber ein anderes, scharfes Instrument, um eine Regierung am Kriegführen zu hindern: das Budgetrecht. Wenn kein Geld bewilligt wird für Kampfjets, Panzer, Treibstoff, Munition und Soldaten können sie auch nicht eingesetzt werden. Das war auch oft die ultimative Drohung in den USA, um Präsidenten zur Konsultation mit dem Kongress zu zwingen.