Wahlrecht: Mit Restrisiko - und vielleicht nur für den Übergang

Das neue Wahlrecht, das der Bundestag demnächst fraktionsübergreifend (mit Ausnahme der Linken) beschließen will, ist verfassungskonform. Jedenfalls weitgehend. Es wird den nächsten Bundestag wohl größer machen als den alten – in welchem Umfang, das ist offen. Ob es die nächste Wahlperiode überlebt, ist umstritten. Aber es könnte die Wahl im September etwas spannender machen. So lautet, zusammengefasst, das Fazit der Anhörung von Experten im Innenausschuss des Bundestags am Montag.

Zur Erinnerung: Nachdem das Bundesverfassungsgericht sowohl das bislang geltende Wahlrecht verworfen hat als auch das diesem Urteil folgende schwarz-gelbe Reformmodell, hat sich das Parlament im Sommer aufgerafft, doch noch einen gemeinsamen Entwurf zu präsentieren. Es ist ein Kompromiss zwischen dem, was Karlsruhe vom schwarz-gelben Vorschlag hat stehen lassen, und dem, was die SPD wollte. Die Grünen lenkten ein, die Linken am Ende nicht. Es geht im Kern um eine veränderte Zuteilung der Sitze – also um die Verrechnung der Stimmen auf Kandidaten, Parteien und Länder. Zudem werden die auch künftig möglichen Überhangmandate einer Partei durch Zusatzmandate für andere Parteien ausgeglichen. Damit hat auch der künftige Bundestag zwar eine Mindestgröße von 598 Mandaten, aber nach oben ist mehr Luft als bisher. Das Wahlsystem – die Verbindung von Personen- und Listenwahl - und damit auch der Wahlzettel ändern sich nicht. Es gibt weiterhin zwei Stimmen.

Aber ob das Stimmensplitting noch sinnvoll ist, wird eine der Fragen sein, denen sich die Wähler im September stellen müssen. Und das ist immerhin eine deutliche Veränderung gegenüber den Wahlen der letzten 40 Jahre. Denn Stimmensplitting, mit welcher Intention auch immer (sei es Hilfe für die FDP oder mangelnde Sympathie für den Direktkandidaten der eigenen Partei), trägt dazu bei, dass Überhangmandate entstehen – und künftig eben auch zusätzliche Ausgleichsmandate können. Kurzum: Wer splittet, der trägt potenziell dazu bei, den Bundestag größer zu machen. Der Augsburger Wahlmathematiker Friedrich Pukelsheim sagte, durch den Gesetzentwurf  werde der Wähler nicht zum Splitting „ermutigt“. Das „Erzeugen von Überhangmandaten durch informierte Wähler“ sei wegen des Ausgleichs nicht mehr relevant, weil es der eigenen Partei keinen Vorteil mehr bringe. Bisher ging das: Etwa, wenn CDU-Wähler mit der Erststimme CDU, mit der Zweitstimme FDP wählten. Das nutzte potenziell der CDU, die dadurch Überhangmandate bekam (durch deutlich mehr Erst- als Zweitstimmen), und half zweitens den Liberalen, dem potenziellen Wunschkoalitionspartner. Der gleiche Effekt ergibt sich auch beim Splitten der Stimmen zwischen SPD und Grünen.  Freilich ist heftig umstritten, wie weit das von Wählern wirklich bewusst genutzt wird. Der Politikwissenschaftler Joachim Behnke hat den Effekt für Baden-Württemberg mit einer gewissen Plausibilität aufgezeigt. Pukelsheim erwartet nun, dass das Splitting zurückgehen werde. Der Berliner Staatsrechtler Hans Meyer glaubt das nicht: Die Wähler hätten sich daran gewöhnt und würden die Möglichkeit auch weiterhin nutzen. Die Frage, wer von beiden Recht hat, bringt nun ein wenig mehr Spannung in die Wahl im September. Relevant ist das vor allem, nimmt man die gegenwärtigen Umfragetrends, für die FDP, die traditionell auf das Splitting setzt („Zweitstimmenkampagne“).

Uneinig waren sich die Experten, wie groß der Bundestag künftig sein wird und sein soll. Theoretisch könnten es 800 oder auch 900 sein, warnte Martin Fehndrich, der die Infoseite „wahlrecht.de“ betreibt und in Karlsruhe als Kläger erfolgreich war. Er monierte, dass in dem neuen Zuteilungssystem auch Zusatzmandate anfallen könnten, ohne dass es zu Überhängen komme. Letztlich hängt die Sitzzahl vor allem am Abschneiden der CSU ab, denn mit dem neuen Wahlsystem werden vor allem Überhangmandate von Regionalparteien schnell zu einer hohen Masse an Ausgleichsmandaten führen. Andererseits, darauf wies der Chemnitzer Politologe Gerd Strohmeier hin, sei die Wahrscheinlichkeit für einen Bundestag mit weit über 700 Sitzen nicht allzu groß. Nach dem Ergebnis von 2009 wären mit dem neuen Wahlrecht insgesamt 671 Abgeordnete – obwohl die CSU damals mit dem niedrigsten Ergebnis seit 1953 auf drei Überhangmandate kam. Die letzten fünf Bundestage hätten nach dem neuen Wahlrecht im Schnitt um 5,8 Prozent über der Mindestzahl von 598 Abgeordnete gelegen: Davon seien zwei Prozent auf Überhangmandate und 3,8 Prozent auf Ausgleichsmandate entfallen, rechnete Strohmeier vor. Die aktuellen Umfragedaten deuten darauf hin, dass – wenn alles so bleibt – mit weniger Überhangmandaten als 2009 (da waren es 24) zu rechnen ist. Denn die Faustregel lautet: Je schwächer die beiden Großparteien Union und SPD abschneiden, desto mehr dieser Mandate gibt es (sie entstehen, wenn eine Partei in einem Land mehr Direktmandate gewinnt, als ihr nach dem Zweistimmenergebnis zustehen). Da CDU und CSU mittlerweile wieder auf mehr als 40 Prozent taxiert werden und auch die SPD besser dasteht als 2009, sinkt die Wahrscheinlichkeit von vielen Überhang- und Ausgleichsmandaten.

In den Details fanden die Experten dennoch Grund zu Warnungen. Hans Meyer, seit Jahren einer der giftigsten Kritiker des bestehenden Wahlrechts, sieht weiter ein Restrisiko, mit dem neuen Entwurf auch wieder in Karlsruhe zu landen. Meyer hat dort auch frühere Klagen vertreten.  So beißt sich seiner Meinung nach, dass es zwei Verteilungsprinzipien gebe: Zum einen würden die Sitze nach festen Kontingenten auf die Länder verteilt (jeweils die doppelte Wahlkreiszahl), zum anderen werde aber auf Bundesebene nach dem Parteienproporz verfahren. Das könne unter Umständen mit der verfassungsrechtlich garantierten Wahlgleichheit kollidieren. Denn grundsätzlich müssen die Mandate auf die Länder gemäß der Bevölkerungszahl verteilt werden (die Kontingentzuteilung über die Wahlkreise führt also schon zu Verzerrungen). Was aber sei, fragte Meyer, wenn dem Saarland nach Bevölkerungsproporz sieben Sitze zustünden? Gemäß der Regel, die Wahlkreiszahl einfach zu verdoppeln, müssten dem Saarland dann entweder sechs Mandate (also zu wenig) oder acht (also zu viel) zugeteilt werden. Dreieinhalb Wahlkreise sind ja nicht möglich. Der SPD-Abgeordnete Dieter Wiefelspütz nahm diesen Faden auf – man müsse das wohl noch einmal überdenken, meinte er.

Ob das neue Gesetz nur ein Übergangswahlrecht für 2013 bringt oder länger bestehen kann, hängt letztlich vom Ergebnis im Herbst ab. Darauf hat jetzt auch Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) hingewiesen. „Wenn es zu einer sehr großen Zahl von Überhang- und Ausgleichsmandaten und deswegen zu einer deutlichen Vergrößerung des Bundestages kommt, müssen daraus Konsequenzen gezogen werden“, sagte er der „Welt“.

„Dann sollten sich die Abgeordneten gleich zu Beginn der neuen Legislaturperiode noch einmal mit der Frage des Wahlsystems beschäftigen.“ Mit Blick darauf schlug Meyer vor, schon bald eine Maximalmandatszahl für den Bundestag vorzugeben. 1996 hatte man beschlossen, es sollten nicht mehr als 600 sein. Das hat aber nie geklappt.

Für die Allgemeinlektüre übrigens ist der neue Wahlrechtsentwurf offenkundig nicht geeignet. Nahezu alle Experten waren sich einig, dass sie schon Schwierigkeiten haben, ihn zu verstehen – ein „Normalbürger“ würde aber wohl scheitern. Die Grünen haben zwar eine Fassung vorgelegt, die auch Koalitionsabgeordnete als „auf den ersten Blick“ besser verständlich bezeichneten. Andererseits steckt der Teufel im Detail: Man wird wohl nochmals in die Feinexegese gehen müssen, ob das leichter Verständliche nicht wieder Lücken lässt, die in Karlsruhe auf Bedenken stoßen. Der Heidelberger Staatsrechtler Bernd Grzeszick gab andererseits zu Protokoll, Gesetzestexte müssten nicht notwendigerweise allgemeinverständlich sein, wenn sie zu Ergebnissen führten, die alle akzeptierten. Und die Frankfurter Juristin Ute Sacksofsky zog das Fazit: „Einen Schönheitspreis wird man mit diesem Entwurf nicht gewinnen, aber das ist verfassungsrechtlich ja auch nicht geboten.“