Asylrechts-Debatte : Der Rechtsstaat ist in Gefahr

Das geltende Asylrecht existiert fast nur noch auf dem Papier. Mit der Ausnahmesituation lässt sich das nicht rechtfertigen, sagt der Rechtswissenschaftler Michael Kloepfer.

Michael Kloepfer
Flüchtlinge an der deutsch-österreichischen Grenze.
Flüchtlinge an der deutsch-österreichischen Grenze.Foto: dpa

Dieser Text ist Teil der Debatte zu Flüchtlingen in Deutschland.

Der gewaltige Zustrom von Flüchtlingen wird zu großen Veränderungen in Deutschland und der Europäischen Union führen. Im Bereich der Rechtsstaatlichkeit bzw. der Herrschaft des Rechts sind diese Veränderungen bereits erkennbar. Das geltende Asyl- und Migrationsrecht der EU steht weitestgehend nur noch auf dem Papier. Und auch in Deutschland scheint bzw. schien die Verbindlichkeit des Asyl- und Ausländerrechts zwischenzeitlich weitestgehend aufgehoben. Lässt sich dies mit der Ausnahmesituation der Flüchtlingskrise rechtfertigen?

"Not kennt kein Gebot"

1. Das Grundgesetz kennt den Satz „Not kennt kein Gebot“ nicht. Vielmehr gilt die Bindung an Verfassung und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) gerade auch in Notfällen. Der Ausnahmezustand ist eben in einer Verfassungsordnung kein rechtsfreier Raum. Die Verfassung fordert also: „Not kennt Gebot“. Von daher durfte die Bundeskanzlerin durch ihre „Wir schaffen es“-Entscheidung im September 2015 zur Öffnung der Grenzen (insbesondere für Syrer) nicht – wie geschehen – vom geltenden Asylrecht (insbesondere von der Dublin-Verordnung III) abweichen.

Zudem ist die Form ihrer Entscheidung nach wie vor dubios. War es in der Sache lediglich die Bekanntgabe eines Telefongesprächs zwischen dem österreichischen Bundeskanzler und der deutschen Bundeskanzlerin? Ist die „Entscheidung“ der Kanzlerin wenigstens danach überhaupt in Form eines Rechtakts erfolgt? Jedenfalls wäre sie nach der Zuständigkeitsordnung der Regierung dafür gar nicht zuständig gewesen, sondern entweder der Bundesinnenminister oder die Bundesregierung insgesamt. Dementsprechend wurde der actus contrarius – Wiederanwendung des Dublin-Verfahrens – auch vom Bundesinnenminister angeordnet.

Merkel hat die langfristige öffentliche Meinung falsch eingeschätzt

2. Die Bundeskanzlerin hat mit ihrer Entscheidung erneut die Verfassung und geltendes Recht gebrochen, wie sie dies schon vorher –  insbesondere beim Atomausstieg nach Fukushima, bei den Internetsperren zur Bekämpfung von Kinderpornographie und bei der Aussetzung der Wehrpflicht – bereits mehrfach praktiziert hat. Die wiederholten Rechtsbrüche, die jeweils auch Verletzungen ihres Amtseides darstellen, lassen Zweifel an der hinreichenden rechtsstaatlichen Erdung der Bundeskanzlerin aufkommen. Das Verhaltensmuster der Bundeskanzlerin beim Öffnungsbeschluss für Flüchtlinge gleicht auffällig insbesondere dem Vorgehen nach dem Störfall von Fukushima. In beiden Fällen konnte die Bundeskanzlerin dem politischen Gegner ein Thema „wegnehmen“. Allerdings hat die Bundeskanzlerin im Flüchtlingsfall jedenfalls die langfristige öffentliche Meinung falsch eingeschätzt. Sie hat die im September veröffentlichte Meinung zur Willkommenskultur etc. mit der langfristigen Meinung der Bevölkerung verwechselt.

Da die Bundeskanzlerin bei ihrem Öffnungsbeschluss für Flüchtlinge ihren alten Verhaltensmustern folgte, ist – wie auch dort – eine Kehrtwende der Bundeskanzlerin trotz aller prinzipiellen Deklarationen ihrer Politik nicht auszuschließen. In Wahrheit hat diese Kehrtwende von ihrer „Wir schaffen es“-Proklamation bei näherer Betrachtung wohl längst begonnen, z.B. bei ihrem ursprünglichen Einsatz für Transitzonen (jetzt: Einreisezentren). Die ursprüngliche politische Präsentation ihres Öffnungsbeschlusses in der Öffentlichkeit als Überzeugungstat macht eine grundsätzliche Kehrtwende politisch allerdings nicht einfach.

Alltag im Flüchtlingsheim
Milat aus dem Iran schleift mit anderen die Außenseite des Kunstasyl-Bauwagens. Er ist das Symbol des Projekts. Das Heim befindet sich im Hintergrund. Im Februar hat die deutsch-schweizerische Künstlerin Barbara Caveng in einem Heim für Asylsuchende in Spandau ein Kunstprojekt begonnen. Beim "Kunstasyl" entscheiden die Bewohner mit den Künstlern gemeinsam, was sie tun wollen, um das Heim zu einer Heimat zu machen - und sei es auf Zeit. Ein Teil der Fotos von Till Rimmele sind am 23. Juli 2015 auch in einem vierseitigen Dossier zum Thema im gedruckten Tagesspiegel erschienen, oder nachzulesen im E-Paper.Weitere Bilder anzeigen
1 von 22Foto: Till Rimmele
23.07.2015 00:02Milat aus dem Iran schleift mit anderen die Außenseite des Kunstasyl-Bauwagens. Er ist das Symbol des Projekts. Das Heim befindet...

Staaten können ihre Kompetenzen nicht aus Notwehr erweitern

3. Die Flüchtlingskrise ist im Rechtsinn keine Katastrophe. Ein Großschadensfall liegt nicht vor: Menschen sind niemals ein Schaden. Die Flüchtlingskrise ist auch keine „Naturkatastrophe“ oder Unglücksfall i.S.v. Art. 35 Abs. 3 GG bzw. i.S.d. europäischen Primärrechts. Die Flüchtlingskrise kann aber zu einzelnen Katastrophen (Unterbringung, Versorgung, Gesundheit etc.) und zu sonstigen Notsituationen führen (Bildungsressourcen, Kriminalität, Einsickern von Terroristen, Stärkung des Rechtsextremismus in Deutschland, finanzielle Überforderung von Ländern und Gemeinden etc.) führen. Die (Mit-)Verantwortung hierfür trägt auch diejenige, welche die Grenzen für Flüchtlinge vorbehaltlos öffnet und einen unkontrollierten Zugang von Flüchtlingen ermöglicht. Entgegen der Auffassung Bayerns wird in den hier genannten Fällen in keinem Fall aber ein „Notwehrrecht“ des Staates begründet. Notwehr ist ein strafrechtlicher Rechtfertigungsgrund aber kein Titel des Staates zur Erweiterung seiner Kompetenzen.

Die Flüchtlingskrise war für die Politik vorhersehbar, wenn auch nicht in dieser Quantität und Schnelligkeit. Die Politik des Bundes, aber auch der Länder, war insoweit weitgehend zukunftsblind. Ein hinreichender Personalbestand für die Durchführung der Asylverfahren, für die Grenzkontrollen, aber auch für die Betreuung der Flüchtlinge war nur ganz unvollkommen vorhanden. Der Öffnungsbeschluss der Bundeskanzlerin wie auch Versorgungsübertreibungen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts haben die – primär anders verursachten – Flüchtlingsströme wahrscheinlich noch verstärkt.

Eine deutsche Quotenregelung wäre möglich

4. Alle Ausländer, die das Bundesgebiet erreichen, genießen ausnahmslos den Schutz der Menschenwürdegarantie und der Menschengrundrechte, nicht aber der sog. Deutschengrundrechte (z.B. Berufsfreiheit, Freizügigkeit). Das für (politisch verfolgte) Flüchtlinge besonders wichtige Asylgrundrecht des Art. 16a Abs. 1 GG als Menschenrecht steht zwar nicht unter einem Zahlenvorbehalt, sehr wohl aber – wie alle übrigen Leistungsgrundrechte – unter einem „Vorbehalt des Möglichen“. Insoweit ist das Grundrecht nicht grenzenlos. Unmögliches wird nicht geschuldet. Der entgegengesetzte Standpunkt der Bundeskanzlerin eines zahlenmäßig nicht begrenzbaren Asylgrundrechts reibt sich inhaltlich im Übrigen mit der Forderung der Bundesregierung nach einer europäischen Quotenregelung (mit Quoten für die Mitgliedsstaaten). Ohnehin dürfte der Unterschied zwischen der Forderung nach einer nationalen Obergrenze oder nach einer Begrenzung auf Grund einer europäischen Quotenregelung in der Praxis nicht sonderlich wichtig werden. In beiden Fällen wird es zu zahlenmäßigen Grenzen kommen können. Allerdings wird der Verweis auf eine europäische Quotenregelung etwaige politische Einwände nach Brüssel umleiten.

Grundsätzlich stünde einer deutschen bzw. unionsrechtlichen Quotenregelung für Zuzüge das Grundgesetz nicht entgegen, wenn die entsprechenden inländischen Betreuungs- und Unterbringungskapazitäten dauerhaft erschöpft sind. Die genaue Bezifferung der „bewältigbaren Flüchtlingsmengen“ muss sich an diesen Kapazitätsmengen orientieren. Das mag schwierig sein, ist aber keineswegs unmöglich und bliebe zudem gerichtlich nachprüfbar.

Flüchtlinge in der Hessischen Erstaufnahmeeinrichtung in Gießen (Hessen) warten auf ihre Registrierung.
Flüchtlinge in der Hessischen Erstaufnahmeeinrichtung in Gießen (Hessen) warten auf ihre Registrierung.Foto: dpa

Eine Kriegssituation führt nicht zwingend zu politischer Verfolgung

5. Grundrechtlich (aber auch politisch) muss unter dem Aspekt des Art. 16a Abs. 1 GG strikt zwischen politisch verfolgten Flüchtlingen, Kriegsflüchtlingen und sonstigen Migranten, insbesondere den sogenannten Wirtschaftsflüchtlingen, unterschieden werden. Eine Kriegssituation in der Heimat der Asylbewerber führt als solche noch nicht zwingend zu einer politischen Verfolgung i.S.d. Art. 16a Abs. 1 GG. Allerdings sind vor allem in religiös motivierten Kriegen bzw. Bürgerkriegen politische Verfolgungen von einzelnen Bevölkerungsgruppen in Kriegszeiten durchaus anzutreffen.

6. Wirtschaftsflüchtlinge, die einen Asylantrag stellen, genießen nicht schon deshalb den Schutz des Asylgrundrechts. Die Berufung auf ein solches Grundrecht allein begründet – hier wie auch sonst – keine Grundrechtsträgerschaft für das entsprechende Grundrecht. Die Wirtschaftsflüchtlinge suchen – was durchaus legitim ist – bessere ökonomische Lebensbedingungen in der EU und speziell in Deutschland, nicht aber den Schutz vor politischer Verfolgung. Die Wirtschaftsflüchtlinge genießen den Schutz von Art. 2 Abs. 1 GG (d.h. der allgemeinen Handlungsfreiheit), das aber unter einem nahezu unbegrenzten Beschränkungsvorbehalt (durch die „verfassungsmäßige Ordnung“, also auch durch das Asylgesetz) steht.

Der Staat schuldet Flüchtlingen einen effektiven Rechtsschutz

7. Wirtschaftsflüchtlinge, die trotz eines abgelehnten Asylantrags die von ihnen begehrte Asylgewährung gerichtlich erzwingen wollen, genießen den Schutz von Art. 19 Abs. 4 GG (Rechtsschutz gegen die öffentliche Gewalt). Art. 19 Abs. 4 GG ist allerdings auch – unter bestimmten Voraussetzungen – selbst beschränkbar, jedenfalls gesetzlich ausgestaltbar. Geschuldet wird vom Staat ein effektiver Rechtsschutz, das heißt z.B. ein Rechtsschutz, der in der Realität noch umgesetzt werden kann und nicht zu spät kommt. Allerdings schließt dies Abschiebungen vor Erschöpfung des Rechtswegs nicht aus (Art. 16a Abs. 2 S. 3 GG).

Der zentrale Auftrag der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist die Erzwingbarkeit und Durchsetzung materiellen Rechts. Die Einhaltung des geltenden Asylrechts der EU, des Grundgesetzes und des einfachen Rechts wird derzeit allerdings in der Praxis offensichtlich nur noch ganz unzureichend gewährleistet. Deutschland hat damit die Kontrolle über seine Grenzen weitgehend verloren. Sehr viele Gerichtsverfahren im Bereich des Asylrechts dienen heute faktisch eher der Verhinderung, als der Verwirklichung geltenden Rechts. Auch die bisherige Abschiebepraxis scheint nur sehr begrenzt zur Rechtsverwirklichung des Asylrechts geeignet.

Grenzöffnungen müssen vom Bundestag beschlossen werden

8. Die vorbehaltlose Öffnung der deutschen Grenzen für Flüchtlinge ist eine für das Zusammenleben der Menschen in Deutschland und für die Entfaltung ihrer Grundrechte wesentliche Entscheidung. Nach der Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssen solche Entscheidungen vom Parlament beschlossen werden. Ausnahmen können allerdings in Fällen der Unaufschiebbarkeit gelten. Für die Zukunft bedeutet dies, dass vorbehaltlose Grenzöffnungen, aber etwa auch Quoten vom Bundestag beschlossen werden müssen. Das gilt auch für Quoten, die für Deutschland auf EU-Ebene beschlossen werden (sollen).

Bundesregierung kann nationale Gesetzgebung nicht einfach ausschalten

Es geht nicht an, die Entscheidung über das Ob und über den Umfang der Zuwanderung als Hausgut der Exekutive zu verstehen. Der Bundestag muss insbesondere über die grundsätzliche Öffnung oder Schließung der Grenzen, sowie über die Grundsätze der Asylgewährung Entscheidungen treffen. Der Parlamentsvorbehalt gilt im Übrigen auch für die Einführung zuwanderungserschwerender Gesamtentscheidungen (z.B. die Wiederanwendung des Dublin III-Verfahrens). Die Bundesregierung selbst kann nicht – wie geschehen – die nationale bzw. supranationale Gesetzgebung nach Belieben an- und abschalten. Sie kann lediglich ein gesetzgeberisches Handeln initiieren. Die Gesamtentscheidungen über die Zuwanderung gehören vor das Forum des Parlaments. Es leuchtet nicht ein, dass noch der kleinste Bundeswehreinsatz im Ausland vom Parlament abgesegnet werden muss, die Festlegung der Gesamtzahl von Zuwanderern nach Deutschland dagegen nicht. Insoweit steht die Einwanderungspolitik nach geltendem Verfassungsrecht unter Parlamentsvorbehalt.

Demokratischer und rechtsstaatlicher wäre der Weg über Parlamentsentscheidungen über Zuwanderungsmöglichkeiten- und voraussetzungen sowie über Zuwanderungsquoten allemal.

9. Das europäische Asylrecht (insbesondere die Dublin III-Verordnung) wird (bzw. wurde) inzwischen nahezu flächendeckend in der Europäischen Union gebrochen. Deutschland hat sich hieran – unter Führung der Bundeskanzlerin – prominent beteiligt. Der Rechtsbruch anderer rechtfertigt aber nicht den eigenen Rechtsbruch (keine Gleichheit im Unrecht).

Ist die EU wirklich eine Wertegemeinschaft?

10. Im Flüchtlingsbereich (aber z.B. auch bei Bewältigung der Euro-Krise) lässt sich die Frage nicht mehr unterdrücken, ob die EU wirklich durchgängig noch eine Rechtsgemeinschaft ist. In vielen Bereichen, etwa auch der Eurokrise, scheint europäisches Recht faktisch unter dem politischen Vorbehalt der Nichtanwendung gestellt, falls dies politisch opportun erscheint. Die Abschaffung des Dublin-Verfahrens verletzt bzw. verletzte in eklatanter Weise europäisches und deutsches Recht. Im Übrigen steht nach bisherigen Verlauf der Flüchtlingskrise nicht mehr sicher fest, ob die EU insoweit wirklich noch eine Wertegemeinschaft darstellt.

11. Die Europäische Integration im Bereich der Zuwanderungspolitik hat zum Verschwinden eines sicheren Grenzregimes für Deutschland und für die meisten Mitgliedsstaaten der EU geführt. Die für einen Staat existenzielle Aufgabe zur Sicherung seiner Grenzen ist eben nicht – wie sich derzeit zeigt – effektiv auf die Unionsebene übertragen worden. Dieses Phänomen der faktischen Verhinderung der Erfüllung von essentiellen Staatsaufgaben durch die Europäische Integration muss immanente Grenzen der Europäischen Einigung beschreiben, soll die EU nicht zu einer failed union werden. M.a.W., die Europäische Integration darf zur Übertragung staatlicher Kompetenzen auf die Unionsebene, nicht aber zur Abschaffung dieser Staatsaufgaben durch Integration führen.

Mehr als rechtsstaatliche Kreativität

12. Insgesamt bedeutet das rechts- und verfassungswidrige Vorgehen der Bundesregierung, aber auch die Ineffektivität des Vollzugs des geltenden Rechts durch Bund und Länder eine ernst zu nehmende Gefährdung des Rechtsstaats. Dieser Zustand sollte freilich weniger bejammert, sondern vielmehr als Aufforderung zu politischen und gesetzlichen Verbesserungen begriffen werden. Insoweit beschreibt das Motto vom „Rechtsstaat in Not“ vor allem eine politische und gesetzliche Gestaltungsaufgabe: Wie können rechtsstaatliche Strukturen in Zeiten der Not bestehen bleiben? Dabei ist vielmehr als jetzt rechtstaatliche Kreativität gefragt (z.B. für neuartige Verwaltungs- und Gerichtsverfahren). Hier muss sich der Rechtsstaat verändern und bewegen. Beharren muss er freilich auf seiner Grundforderung nach der vorbehaltlosen Anerkennung und Verwirklichung der Bindung öffentlicher Gewalt an die Verfassung und an geltendes Recht (Art. 20 Abs.3 GG).

Geschieht dies nicht, werden die Verfassung und die geltenden Gesetze faktisch vielmehr zu einem bloßen Verhaltensangebot an die Politik, d.h. letztendlich zu nichts anderem als politischen Deklarationen. Der Rechtsstaat verliert so seine Identität. Und in der Tat fragt man sich besorgt, was das gesetzgeberische Asylpaket und andere gesetzgeberische Vorschläge zu diesem Bereich eigentlich bringen sollen, wenn der Wille und die Fähigkeit zur Durchsetzung demokratisch beschlossener Gesetze fehlen.

Der Autor ist Rechtswissenschaftler und emeritierter Professor der juristischen Fakultät der Humboldt-Universität Berlin.

 

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