Wirtschaft: Länderfinanzausgleich: Für die Stadtstaaten zahlen die Falschen

Bei der anstehenden Reform des Länderfinanzausgleichs liegen die Vorstellungen der einzelnen Bundesländer noch weit auseinander. Das ist keine Überraschung, denn es geht um viel Geld. Im Jahre 1999 sind über den Länderfinanzausgleich immerhin 14,6 Milliarden Mark zwischen den Ländern umverteilt worden. Wer seine Position verbessern will, muss Strategien der folgenden Art entwickeln: Die eigene Finanzkraft muss möglichst gering ausgewiesen werden, die der anderen Bundesländer dagegen hoch; den eigenen Finanzbedarf muss ein Land möglichst hoch, den der anderen Länder dagegen niedrig ausweisen.

Ein Ansatzpunkt ist die nach Paragraf 9 Absatz 2 Finanzausgleichsgesetz vorgesehene Einwohnergewichtung zugunsten der Stadtstaaten (Berlin, Bremen, Hamburg). Bei der Ermittlung des Finanzbedarfs werden die Einwohner der Stadtstaaten mit einem Gewicht von 135 vom Hundert angesetzt ("veredelt"), während für die übrigen Länder ein Satz von 100 gilt. Über diese Regelung wird für die Stadtstaaten ein beachtlicher Umverteilungseffekt erreicht: Für Berlin sind es etwa vier Milliarden Mark, für Bremen rund 0,7 Milliarden und für Hamburg 1,7 Milliarden Mark. Da der Länderfinanzausgleich ein Nullsummenspiel ist, werden dafür alle übrigen Bundesländer belastet, an der Spitze Baden-Württemberg (etwa eine Milliarde Mark), Bayern (eine Milliarde Mark), Hessen (gut 0,8 Milliarden Mark) und Nordrhein-Westfalen (rund 1,3 Milliarden Mark). Kein Wunder also, dass die Stadtstaaten um den Erhalt der Einwohnergewichtung kämpfen, die genannten Zahlerländer dagegen deren Absenkung oder gar Streichung verlangen. Das macht es erforderlich, nach den Begründungen des Stadtstaatenprivilegs zu fragen. Für diese Regelung werden im Wesentlichen zwei Argumente vorgetragen

In den dicht besiedelten Stadtstaaten sind - für ein vergleichbares Leistungsangebot - höhere Pro-Kopf-Ausgaben erforderlich, insbesondere wegen der dort höheren Kosten für Grundstücke, Personal und Infrastruktur. Für einzelne Ausgabengruppen wird man einen solchen Zusammenhang durchaus nachweisen können, aber es gibt eben auch Gegenbeispiele: Bei manchen Staatsleistungen sind die Kosten pro Einwohner bei gleichem Leistungsangebot auch in den dünn besiedelten Bundesländern höher, etwa bei Kanalisation, Verkabelung oder auch im Schulwesen. Ein empirischer Beweis, dass die Pro-Kopf-Ausgaben in den Stadtstaaten höher liegen als auf dem flachen Land, ist bisher nicht erbracht worden.

Die Stadtstaaten erbringen für das Umland Leistungen, deren Kosten von den umliegenden Bundesländern nicht erstattet werden. Ökonomische Gründe sprechen durchaus dafür, die Nutznießer dieser Leistungen zu Kostenerstattungen heranzuziehen. Das ist aber noch keine Rechtfertigung für die Einwohnergewichtung im Länderfinanzausgleich. Die heutige Regelung führt nämlich nicht dazu, dass nur die Bundesländer, die die Leistungen der Stadtstaaten nutzen, zu Zahlungsbeiträgen herangezogen werden. Die Verteilung der Belastungen richtet sich nicht danach, wer Leistungen der Stadtstaaten genutzt hat, sondern ausschließlich danach, wie finanzkräftig die Länder sind. Deshalb zahlen vor allem Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen, obwohl sie wegen der geografischen Lage kaum die Hauptnutznießer der Leistungen der Stadtstaaten sein dürften.

Die Leistungen der Stadtstaaten für das Umland sollte man deshalb über andere Instrumente als die Einwohnergewichtung ausgleichen. Dafür sind bereits wiederholt Vorschläge gemacht worden (Transfers der umliegenden Länder oder des Bundes an die Stadtstaaten, Einführung kostendeckender Preise, Neuverteilung des Lohnsteueraufkommens). Es würde die Diskussion um die Reform des Länderfinanzausgleichs entspannen, wenn man zwar die Einwohnergewichtung zugunsten der Stadtstaaten ersatzlos streichen, aber gleichzeitig neue Ausgleichsinstrumente schaffen würde.

Professor Rolf Peffekoven ist Mitglied des Sachver