Europa in Zeiten von Corona : Nationale Grenzregime vor den Schranken des Rechts

Schlagbäume runter, um Europas Staaten vor potenziell infektiösen Eindringlingen zu schützen? Eine kritische Zwischenbilanz aus verfassungsrechtlicher Sicht.

Dieter Gosewinkel
Auf einer Brücke liegt rot-weißes Absperrband auf dem Schriftzug Willkommen, Bienvenue.
Absperrband auf der Brücke, die das saarländische Kleinblittersdorf mit dem französischen Grosbliederstroff verbindet.Foto: Oliver Dietze/picture alliance/dpa

Binnen weniger Wochen hat eine Pandemie die Idee eines in Offenheit vereinten Europa von den Füßen auf den Kopf gestellt. Der europäischste unter den europäischen Staatslenkern entdeckte den nationalen Wirtschafts- und Handelsstaat neu. Die beiden politisch führenden europäischen Staaten, Deutschland und Frankreich, schlossen sich durch Grenzen erneut in einem Maße gegeneinander ab wie seit dem Beginn der europäischen Integration nicht mehr.

Nun, da die coronabedingten Grenzschließungen unter enthusiastischen Bekenntnissen zu „Europa“ schrittweise wieder aufgehoben werden, ist es Zeit für ein vorläufiges Resümee dieser Corona-Episode – weniger unter paneuropäischen als unter rechtlichen Gesichtspunkten.

„Viren haben keinen Pass“, erklärte am 12. März 2020 der französische Staatspräsident Macron in einer großen Fernsehansprache an das französische Volk. Im Blick hatte er dabei vor allem das Nachbarland Deutschland, das am Tag zuvor die französische Region „Grand Est“ zum „Risikogebiet“ erklärt hatte.

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Vier Tage später unterwarf die deutsche Bundespolizei die Grenzen zu Nachbarländern, unter anderem zu Frankreich, scharfen Einreisebeschränkungen – ohne vorherige Konsultation der französischen Regierung, wie es von französischer Seite hieß.

Sowohl nach Frankreich wie nach Deutschland durften Ausländer fortan nur noch aus „triftigen Gründen“ einreisen.  Potenzielle Virenträger mit fremdem Pass waren eben doch anders und gefährlicher als die des eigenen Volkes.

Rückwende zu Begriffen aus dem 19. Jahrhundert

Die Rückkehr zu den Grenzen ist das Signum unserer Zeit, die unter dem Zeichen von Corona steht. Von „Renationalisierung“ ist die Rede. Aber dieses Wort beschreibt nur einen Ausschnitt der Entwicklung. In Europa vollzieht sich zu Anfang des 21. Jahrhunderts eine Rückwende zu Begriffen, die historisch im 19. Jahrhundert ihre theoretische und institutionelle Ausprägung erfahren haben: von der Supranationalität zur Nation; von der offenen Freihandelszone zum wirtschaftlichen Interventionsstaat; vom demokratischen Parlamentarismus zum Primat der Exekutive.

[Unser Gastautor Dieter Gosewinkel ist Leiter des Center for Global Constitutionalism am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung.]

All diesen Verschiebungen ist eines gemeinsam: Sie bilden sich in Begriffen des Rechts ab und werden mittels des Rechts durchgesetzt. In den rechtlichen Formen eines Verfassungsstaats des 21. Jahrhunderts vollzieht sich der Rückgang zu politischen Ordnungsvorstellungen des 19. Jahrhunderts,  die dem demokratischen Verfassungsstaat vorauslagen.

Indes, so lautet die These, ist es eben das Recht, das nicht nur die Kehre zum 19. Jahrhundert ermöglicht, sondern auch die Rückwende zum parlamentarischen Verfassungsstaat des 21. Jahrhunderts erzwingt.

Binnen vier Monaten seit Ausbruch der Corona-Krise in China haben mehr als 140 Staaten der Welt ihre nationalen Grenzen ganz oder weitgehend geschlossen. Unter dem Druck der Pandemiewelle Mitte März schloss die Hälfte von mehr als 20 Mitgliedstaaten die eigenen Grenzen, ohne sich an die im Schengener Grenzkodex enthaltenen Pflichten zur rechtzeitigen Benachrichtigung der Europäischen Kommission und übrigen Mitgliedstaaten zu halten.

Menschen stehen auf polnischer Seite hinter der geschlossenen Grenze und protestieren - unter anderem mit einer Europafahne.
Proteste am geschlossenen Grenzübergang zwischen Linken (Vorpommern) und Lubieszyn (Westpommern).Foto: Stefan Sauer/picture alliance/dpa

Eine der vier Säulen des europäischen Vertragsrechts trägt nicht mehr. Während Waren frei die Grenzen passieren und sich die reisewilligen Unionsbürger an den Übergängen stauen, fällt die Union zurück in die Marktgemeinschaft ihrer Anfänge. Der Container Nationalstaat wird geschlossen, weil sich die Regierungen der Staaten davon schnelle Vorteile erhoffen: psychologisch, den eigenen Bürgern das Gefühl von Halt und Steuerbarkeit im eigenen Raum angesichts der global entgrenzten Gefahr zu finden;  pragmatisch die bereitstehende Schließungsmechanik an den altüberkommenen Staatsgrenzen zu nutzen.

[Lesen Sie auch unseren Bericht über den Zustand der EU in Zeiten von Corona: Was macht die Achse Berlin-Paris?]

Die Krise legt die Grundelemente des Nationalstaates frei, wie er sich im 19. Jahrhundert  herausgebildet hat: Ein Staat, der sein Staatsgebiet und sein Staatsvolk selbst bestimmt und schützt; ein Staat, dessen Gewalt jeder anderen, äußeren politischen Gewalt vorgeht, der deshalb Vertrauen vermittelt und sein wohlumgrenztes Gefüge gegen Eindringlinge schützt, ja immunisiert.

Die Wahrnehmung und Fernhaltung von Einwandernden als potenziellen Seuchenträgern ist ein historisches Abwehrmuster, das mit der Entfaltung des Nationalstaats im 19. Jahrhundert seine stärkste Wirkungskraft entfaltet, Systeme der Grenzkontrolle und ein rechtliches Regelwerk zur Fernhaltung von „Eindringlingen“ hervorbringt. Der Rückgriff auf tradierte Institutionen und – vielfach nicht bewusste – kollektive Abwehrmuster schafft Vertrauen in einer globalen Krise.

Die tief verunsicherte Bevölkerung soll beruhigt werden und lässt sich vielleicht zeitweilig beruhigen. Aber wie sehr verleiten die beruhigenden Mechanismen der Schließung im Nationalstaat zur Selbsttäuschung?  Mit der Dauer der Krise wird deutlich, dass sich Gefahrenzonen nicht mit nationalen Grenzziehungen decken.

Im Gegenteil zeigt sich, dass innerhalb der nationalstaatlichen Grenzen einzelne Regionen (wie die Lombardei, Frankreichs Osten, Bayern und der Kreis Heinsberg) die virulentesten Krisengebiete darstellen. Umgekehrt sind Grenzregionen zwischen den Staaten vielfach gerade nicht besonders gefährdet. Vielmehr kappt ihre Schließung über Generationen gewachsene ökonomische und kulturelle Verbindungen und zerstört politisches Vertrauen.

Wachsende Kenntnisse über die Ausbreitung der Viren belegen, dass vielfach weniger durch den Grenzübertritt fremder als durch die Rückkehr eigener Staatsangehöriger das Virus eingeschleppt wurde.

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Die Anzeichen nehmen zu, dass nicht die Schließung nationaler Grenzen, sondern andere und differenziertere Maßnahmen die Ausbreitung des Virus wirksamer einzudämmen vermögen. Rechtfertigen also die Gewinne an gesundheitlicher Vorsorge noch die tiefen grenzpolizeilichen Eingriffe in die Freiheit der Bürger?

Hier erweist das Recht seine doppelte Bedeutung: Es stellt nicht nur tradierte Formen polizeilicher Gefahrenabwehr aus dem 19. Jahrhundert bereit. Es begründet und ermöglicht umgekehrt auch die wirksame juristische Kontrolle und Aufhebung dieser Maßnahmen im Dienste der Freiheit des Einzelnen. Das Recht der Europäischen Union und das - von diesem mitgeprägte - nationale Recht geben Handhabe, um Art, Ausmaß und Dauer der Grenzkontrollmaßnahmen rechtlich wirksam zu überprüfen.

Rechtliche Grundlagen sind das im Verfassungsrecht der Europäischen Union verankerte fundamentale Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit sowie das Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit des Grundgesetzes, das auch Ausländern, zumal auch Unionsbürgern, zusteht. Diese Grundfreiheiten erlauben durchaus Beschränkungen zum Zwecke der Gesundheitsvorsorge und Seuchenbekämpfung. Aber diese Beschränkungsmöglichkeiten stoßen ihrerseits an Schranken.

So gilt insbesondere das grundlegende Diskriminierungsverbot des europäischen Rechts, dass man gegenüber dem EU-Ausland und EU-Ausländern nicht strengere Regelungen anwenden darf als gegenüber eigenen Staatsangehörigen. Vor allem ist das sowohl vom Europäischen Gerichtshof als auch vom Bundesverfassungsgericht für alle Einschränkungen von Freiheitsrechten eingeforderte Prinzip der Verhältnismäßigkeit einzuhalten.

In dessen Rahmen ist zu beachten, dass sich mit fortschreitender Pandemie das Wissen um die Virulenz des Virus verändert. Legt man den Maßstab der Verhältnismäßigkeit an, so  sprechen bereits jetzt plausible Gründe dafür, dass differenzierte, flexible Freizügigkeitsbeschränkungen für bestimmte, vom Virus signifikant befallene oder bedrohte Regionen innerhalb der Nationalstaaten (etwa in Touristengebieten und urbanen Ballungsräumen) geeigneter zu dessen Eindämmung sind als pauschal praktizierte, scharfe Restriktionen an den nationalen Grenzen.

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Diese sind dann zunehmend weniger erforderlich zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Gesundheit in einem Land. Angesichts dessen rechtfertigen anhaltende Grenzrestriktionen immer weniger die dadurch ausgelösten Gefährdungen grenzüberschreitend bestehender wirtschaftlicher Existenzen und Produktionsketten sowie familiärer und kultureller Beziehungen. Der Zweck der kollektiven Gesundheitsvorsorge steht dann nicht mehr in einem rechtlich rechtfertigbaren Verhältnis zur Beschränkung individueller Freizügigkeit.

Vor und hinter einer Grenzschranke stehen Menschen und lächeln sich zu.
Begegnung zum Muttertag an der Grenze zwischen der Schweiz und Frankreich (bei Genf).Foto: imago images/IP3press

Dann könnten sich nationale Grenzschließungen als das erweisen, was sie überwiegend sind: ein historischer Rückgriff auf das vertraute Operationsbesteck des nationalen Lazaretts.

Die wirksame Bekämpfung dieses äußerst gefährlichen, global aktiven Virus verlangt aber andere, neue Instrumente. Die spontane Solidarität deutscher Kliniken mit überforderten, schwer notleidenden italienischen und französischen Krankenhäusern weist die Richtung.

Die Krise sei die „Stunde der Exekutive“, so hört man allenthalben - der nationalen Exekutive, so könnte man hinzufügen. Und doch enthält der Satz weniger als die halbe Wahrheit. In ihm schwingt, in Deutschland zumal, eine Art von Vertrauen mit, das sich aus dem Glauben an die Obrigkeit wie in der Vergangenheit nährt.

Der liberale Verfassungsstaat des 21. Jahrhunderts hingegen setzt eine andere Art von Vertrauen voraus: das Vertrauen in die ununterbrochene wechselseitige Kontrolle der Gewalten und damit in das institutionalisierte Misstrauen.  Die nationalen Gewalten sind zudem an supranationales Recht gebunden.  So unterliegt alles Exekutivhandeln ausnahmslos der Bindung an die Verfassung sowie der Kontrolle durch nationale und europäische  Gerichte.

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Exekutive und Nation ziehen in der Krise Vertrauen auf sich. Aber sie stehen als Organisationsformen staatlicher Gewalt und politischer Ordnung nicht jenseits, sondern innerhalb der Verfassungsordnung und sind an deren Grenzen gebunden. Spätestens dann, wenn Unionsbürger erfolgreich gegen nationale Grenzkontrollen vor Gericht klagen, wird sich das erweisen. Auch wenn die „neuen“ Kontrollen jetzt schrittweise aufgehoben werden: In der befürchteten zweiten oder dritten Welle der Pandemie wird die Versuchung groß sein, sie wieder in Kraft zu setzen.

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