Zeitung Heute : Einfach machen

Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, steht im Grundgesetz. Die Wirklichkeit sieht anders aus. Weil alle damit unzufrieden sind, soll jetzt reformiert werden

Albert Funk

Eigentlich könnte es ganz einfach sein. In Artikel 70 des Grundgesetzes wird festgehalten, wie Gesetzgebung in Deutschland zu funktionieren hat: „Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.“ Also, könnte man sich nun denken, regeln die Länder selber, was ihnen zusteht, und der Bund das, was das Grundgesetz als seine Aufgaben bestimmt. Ganz nach dem Motto: jedem seins.

Das Problem und damit die ganze Regierbarkeitsdebatte, die derzeit wieder Saison hat, hängt aber am folgenden Artikel 72. In den haben die Verfassungsmacher eine ganz besondere Konstruktion eingebaut, die sich hinter dem sperrigen Begriff „konkurrierende Gesetzgebung“ verbirgt und deren Folgen 1949 vielleicht nicht ganz klar waren .

Das Konstrukt bedeutet, dass auf den Gebieten dieser konkurrierenden Gesetzgebung – Artikel 74 nennt 26 Punkte, mit vielen Unterpunkten – zwar eigentlich die Länder zuständig sind. Aber nur so lange, wie der Bund es nicht für besser hält, selbst zu regeln. Und der Bund hat es seit 1949 bei den meisten der 26 Punkte besser gefunden, selber aktiv zu werden.Die Landesregierungen im Bundesrat haben das alles mitgemacht, weil ihnen ja die Mitsprache – bis hin zum Vetorecht – in der Länderkammer blieb. Die Landtage aber verkümmerten immer mehr, weil sie keine Gesetze mehr machen konnten. Für den Bund war es zudem einfach, die Kompetenzen der Länder an sich zu ziehen, weil die Verfassung zwei recht dehnbare Begründungen lieferte: die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im ganzen Bundesgebiet – bis 1994 war sogar von Einheitlichkeit die Rede – und die Rechts- und Wirtschaftseinheit.

Kurz gesagt: Die Verfassungsväter haben eine Art Rutschbahn in das Grundgesetz eingebaut, auf der die Zuständigkeiten von den Ländern zum Bund gelangten. Und praktisch wurde dadurch ein ziemlich dezentral angelegter Bundesstaat – den hatten sich die Alliierten gewünscht, weil sie vom deutschen Nationalstaat nach zwei Kriegen nicht mehr viel hielten – zu einem verkappten Zentralstaat.

Und neben die konkurrierende Gesetzgebung setzte das Grundgesetz auch noch die Rahmengesetzgebung des Bundes: Das sollte ursprünglich bedeuten, dass die Zentrale auf einigen Gebieten – etwa Beamtenrecht, Hochschulen, Raumordnung – allgemeine, weit gefasste Regeln vorgibt und die Länder nach eigenem Gusto die Details ausarbeiten. Aber es kam natürlich anders: Der Bund neigte immer wieder dazu, die Rahmenregeln eher eng zu fassen.

Das Verfassungsgericht trug sein Teil zum vertrackten deutschen „kooperativen Föderalismus“ – der ganz im Gegensatz zum Trennsystem der USA steht – bei. Denn Karlsruhe legte das Grundgesetz so aus, dass Bundesgesetze auch dann schon in Gänze im Bundesrat zustimmungspflichtig sind, wenn die Verwaltungszuständigkeit der Länder tangiert ist, und sei es auch nur in einem kleinen Punkt. Und Verwaltung von Gesetzen ist in der Regel Sache der Länder. So können sie auch Gesetze verhindern, die dem Inhalt nach ihre Belange gar nicht betreffen. So ist es über die Jahre zu jener „Politikverflechtungsfalle“ gekommen, die nun alle beklagen.

Wie man da wieder herauskommt, versucht seit vorigem Herbst die Bundesstaatskommission zu klären. Es ist eine überaus schwierige Aufgabe: Herausziehen am eigenen Schopf ist gefordert.So ist es über die Jahre zu jener „Politikverflechtungsfalle“ gekommen, die seit Jahren beklagt wird. Wie man da wieder herauskommt, versucht seit vorigem Herbst die Bundesstaatskommission zu klären. Es ist eine überaus schwierige Aufgabe: Herausziehen am eigenen Schopf ist gefordert.

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