Zeitung Heute : Im Labyrinth der Eitelkeiten

Der Tagesspiegel

Von Frank Decker Verfassungskrise! Nach der Bundesratsentscheidung ist dieses Wort ins Zentrum der politischen Debatte gerückt. Denn das Ereignis wirft grundsätzliche Fragen auf: über die Funktionsweise unseres föderalen Systems.

Die Union hat das Verhalten von Bundesratspräsident Wowereit als Verfassungsbruch kritisiert, Kanzlerkandidat Edmund Stoiber war der erste, der von einer Verfassungskrise sprach.

Der Vorwurf geht aus zwei Gründen an der Sache vorbei. Zum einen hat sich Wowereit eine Interpretation des Grundgesetzartikels 51 III zu eigen gemacht, die möglich ist und von einer Reihe von Experten vertreten wird. Dass die Mehrheit der Verfassungsrechtler eine andere Auffassung hat, ändert daran nichts. Über die verbindliche Interpretation muss letztlich das Verfassungsgericht entscheiden.

Zweitens ist es völlig klar, dass dort, wo die Verfassung unterschiedlich ausgelegt werden kann, die Auslegung immer auch unter Gesichtspunkten politischer Opportunität erfolgt. Hätte Wowereit über ein Gesetz einer unionsgeführten Bundesregierung zu entscheiden gehabt, wäre er vermutlich der anderen Lesart gefolgt. Dass politische Auseinandersetzungen mit verfassungsrechtlichen Argumenten bestritten werden, ist ebenso selbstverständlich wie legitim.

Krise mit System

In einem weiteren Sinne hat die Rede von einer Verfassungskrise allerdings durchaus ihre Berechtigung. Das hängt mit der problematischen Entwicklung zusammen, die der Bundesrat als Vertretungsorgan der Länder im deutschen Regierungssystem genommen hat. In jedem föderalistischen System ruht die Machtverteilung zwischen den staatlichen Ebenen (Bund und Bundesstaaten) auf zwei Säulen: den Entscheidungskompetenzen der Bundesstaaten und ihrer Mitwirkung an den Zuständigkeiten des Bundes. In der Bundesrepublik hat die erste Säule an Bedeutung zulasten der letzteren immer mehr eingebüßt. Nachdem der Bund die ihm vom Grundgesetz verliehenen Zuständigkeiten vollständig abgeräumt hat, verfügen die Länder kaum noch über originäre Gesetzgebungskompetenzen.

Für diesen Verlust sind sie durch eine verstärkte Beteiligung an der Bundesgesetzgebung über den Bundesrat „entschädigt“ worden. Tragendes Prinzip des deutschen Föderalismus ist also weniger die Eigenverantwortlichkeit der Länder als ihre Mitregierung im Gesamtstaat. Ablesen lässt sich das am Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze, der von anfänglich 40 auf inzwischen über 60 Prozent aller formellen Gesetze angestiegen ist. (Bei den anderen Gesetzen verfügt der Bundesrat nur über ein aufschiebendes Veto.) Mit der institutionellen Aufwertung ging auch ein politischer Machtzuwachs der Länderkammer einher.

Seit den siebziger Jahren beobachten wir die Tendenz, dass die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse zwischen Bundestag und Bundesrat regelmäßig auseinander fallen. Auch das hängt mit der Eigenart des deutschen Föderalismus zusammen. Weil über die materielle Lebenswirklichkeit in erster Linie auf der Bundesebene entschieden wird, spielen bundespolitische Aspekte in der Länderpolitik eine immer größere Rolle. Dadurch kommt es zu einer Zentralisierung sowohl des Parteienwettbewerbs als auch des Wählerverhaltens.

Die Parteien nutzen die Bühne der Länderkammer, um bundespolitische Ziele durchzusetzen und bedienen sich dazu der Hilfe „ihrer“ Landesregierungen. Die Wähler wiederum nutzen die Gelegenheit der Landtagswahlen, um ihre aktuelle Zufriedenheit oder Unzufriedenheit mit der Bundespolitik auszudrücken. Weil die Landtagswahlen keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Machtverhältnisse im Bund haben, stellen sie eine „kostengünstige“ Möglichkeit dar, die Bundesregierung während der laufenden Legislaturperiode „abzumahnen“.

So sah sich die sozial-liberale Koalition in den siebziger Jahren einer dauerhaften Unionsmehrheit in der Länderkammer gegenüber. In den neunziger Jahren wiederholte sich das Spiel unter umgekehrten Vorzeichen, als die Sozialdemokraten die Vorherrschaft im Bundesrat errangen. Und Gerhard Schröder brauchte nach seinem Amtsantritt nicht mal ein Jahr, um diese Mehrheit durch eine Serie von Wahlniederlagen wieder zu verspielen.

Das Problem des deutschen „Parteienbundesstaates“ liegt darin, dass er ganz unterschiedliche Konfliktregelungsmuster unter einen Hut zu bringen versucht: den Föderalismus und die parlamentarische Demokratie. Der Föderalismus ist seinem Wesen nach auf Gewaltenteilung angelegt und beruht auf dem Prinzip der Übereinstimmung. Um zu Entscheidungen zu kommen, sind die Beteiligten auf Gemeinsamkeit angewiesen: Kompromiss und Ausgleich müssen auf dem Wege des Verhandelns immer wieder neu erzielt werden.

Der institutionalisierte Ausdruck dieses Prinzips ist der Vermittlungsausschuss. Die parlamentarische Demokratie manifestiert sich demgegenüber im Parteienwettbewerb und beruht auf dem Prinzip der Mehrheitsentscheidung. Die Regierung wird danach durch mehrheitliche Wahl zur Durchsetzung ihrer Gesetzesvorhaben ermächtigt, während die parlamentarische Minderheit die Aufgabe der Opposition wahrnimmt und sich als Alternative zur Regierung bereit hält. Die auseinanderfallenden Mehrheitsverhältnisse zwischen Bundestag und Bundesrat machen den strukturellen Bruch deutlich: Das für das parlamentarische Regierungssystem konstitutive Wechselspiel von Regierung und Opposition wird unterlaufen, wenn letztere durch die Hintertür des Föderalismus an den Gesetzgebungsprozessen gleichberechtigt mitwirken kann.

Bei allen Gesetzesvorhaben, denen der Bundesrat zustimmen muss, besteht dann die faktische Notwendigkeit einer Allparteienregierung. Dieser Zwang zur Übereinkunft ist für Regierung und Opposition gleichermaßen prekär. Den Oppositionsparteien verschafft er zwar Einfluss und die Möglichkeit der Verbesserung oder Verhinderung von Gesetzesvorhaben, dies aber um den Preis der politischen Mitverantwortung.

Nicht weniger heikel sind die Folgen der doppelten Mehrheiten allerdings für die Regierungsseite. Wie groß der faktische Anteil der Opposition an einem Gesetzesvorhaben auch sein mag - es bleibt die Regierungsmehrheit, die für das Ergebnis in erster Linie gerade stehen muss. Dies verschafft ihr das Vorrecht der politischen Initiative und belastet sie zugleich mit der primären Bürde der Verantwortung.

Die Oppositionsmehrheit im Bundesrat hat demgegenüber den strategischen Vorteil, dass sie ihre faktische Mitwirkung - falls erforderlich - hinter dem breiten Rücken der Regierung verstecken kann. Wie die von Oskar Lafontaine organisierte Verhinderung der Steuerreform in der letzten Legislaturperiode gezeigt hat, ist gegen eine geschickt angelegte Obstruktionspolitik kein Kraut gewachsen. Dies bedeutet nicht, dass Blockade und Stillstand im deutschen Föderalismus die Regel wären. Die Ausnahmen sind aber schwerwiegend genug, um Zweifel an einer institutionellen Konstellation zu wecken, in der die politischen Parteien, wie es Fritz Scharpf einmal ausgedrückt hat, gleichzeitig aufeinander einschlagen (auf der parlamentarischen Ebene) und miteinander kooperieren sollen (auf der bundesstaatlichen Ebene).

Gegen die Eigeninteressen

Mit der Auseinandersetzung um das Zuwanderungsgesetz ist der Konflikt zwischen Regierungs- und Bundesratsmehrheit jetzt auf eine traurige Spitze getrieben worden. Die Überlagerung des Föderalismus durch die Parteipolitik ging hier soweit, dass den Herren Stolpe und Schönbohm selbst der Preis eines möglichen Verfassungsverstoßes nicht zu hoch erschien, um sich parteiloyal zu verhalten. Dass sie damit nebenbei noch ihre eigene Koalition in Brandenburg retteten, mag ihnen die Entscheidung erleichtert haben - die Sache wird dadurch nicht besser. Warum konnten sich Union und SPD beim Zuwanderungsgesetz nicht auf einen Kompromiss einigen?

In der Debatte ist ja wiederholt und zu Recht darauf hingewiesen worden, dass die Positionen der beiden Lager am Ende eng beieinander lagen. Ob ein reguläres Vermittlungsverfahren zum Erfolg geführt hätte, ist dennoch fraglich. Voraussetzung dafür wäre gewesen, dass sich die Beteiligten von einer Einigung mehr Wettbewerbsvorteile versprochen hätten als von einer Nicht-Einigung.

Für die Regierung (zumindest für die größere Regierungspartei) darf das im Regelfall gewiss unterstellt werden. Für die Opposition dürfte der Preis in diesem Fall aber zu hoch gewesen sein. Bei einem Kompromiss wäre ihr nicht nur ein potenzielles Mobilisierungsthema im Wahlkampf entwunden worden; das Zuwanderungsgesetz hätte auch ihren Kanzlerkandidaten desavouiert, der aus seiner Skepsis gegen den von Teilen der CDU favorisierten Einigungskurs von Anfang an keinen Hehl gemacht hatte. Die Union folgte also einem ähnlichen Kalkül wie Lafontaine seinerzeit bei der Steuerreform. Anders als dieser ging sie aus der Auseinandersetzung aber nicht als Sieger hervor, sondern konnte bestenfalls ein Remis verbuchen.

Dass die Kompromissfindung in der Länderkammer schwieriger geworden ist, hat nicht nur mit den Zwängen des Parteienwettbewerbs zu tun. Es hängt auch mit den föderativen Interessengegensätzen zusammen, die durch die enger werdenden Verteilungsspielräume zugenommen haben. Wie schwer es für die großen Parteien unter diesen Bedingungen werden kann, „ihre“ Vertreter in der Länderkammer auf eine gemeinsame Linie zu verpflichten, hat das Gerangel um die Steuer- und Rentenreform in dieser Legislaturperiode gezeigt. Unter Ausnutzung der föderativen Interessenunterschiede gelang es der Bundesregierung hier, durch gezielte finanzielle Zugeständnisse einige Länder aus der parteipolitischen Phalanx „herauszukaufen“ und die Abstimmungen im Bundesrat zu gewinnen.

Was ist zu tun, damit ähnliches in Zukunft verhindert werden kann? Statt die Debatte auf die verfassungsrechtliche Bewertung einer umstrittenen Stimmabgabe zu verengen, wie es in den letzten Tagen geschehen ist, sollte man sich über die Institution des Bundesrates einmal generell Gedanken machen. Dafür bieten sich mehrere Reformoptionen an:

Eine systemgerechte Lösung müsste bei der Struktur des Föderalismus selbst ansetzen – und zwar sowohl auf der Kompetenz- als auch auf der Beteiligungsebene. Auf der Kompetenzebene könnte sie erreicht werden, wenn die Länder wieder mehr autonome Gestaltungsmöglichkeiten bekommen würden. Die Stichworte einer solchen Reform lauten „Entflechtung“ und „Reföderalisierung“. Entflechtung bedeutet, dass Bund und Länder die Verantwortung für bestimmte Politikfelder nicht mehr gemeinsam, sondern getrennt wahrnehmen. Reföderalisierung heißt, dass die Länder Kompetenzen zurückerhalten, die vorher vom Bund oder von Bund und Ländern gemeinsam wahrgenommen wurden.

Durch die Entflechtung und Rückverlagerung von Kompetenzen an die Länder würde sich automatisch die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze reduzieren. Will man sich mit diesem Gratiseffekt nicht zufrieden geben, könnte eine Reduktion der Beteiligungsrechte auch dadurch erreicht werden, dass man die Kriterien für die Zustimmungspflicht verschärft. Denkbar wäre zum Beispiel, dass nur diejenigen Teile eines Gesetzes der Zustimmungspflicht unterliegen, die die Länder tatsächlich betreffen, also nicht das ganze Gesetz oder etwaige spätere Novellierungen. Ein sehr viel weiter gehender Vorschlag wurde unlängst von einer Expertenkommission der Friedrich Naumann-Stiftung unter dem Vorsitz des früheren Bundeswirtschaftsministers Otto Graf Lambsdorff gemacht. Die Zustimmungspflicht soll danach bis auf wenige Ausnahmen ganz wegfallen. Dies gilt auch für die Fälle, in denen die Länder für den Vollzug zuständig sind.

Der zweite Vorschlag läuft auf eine Abschaffung der hergebrachten Ratskonstruktion hinaus. Dass das föderale Beteiligungsorgan aus entsandten und in der Stimmabgabe gebundenen Vertretern der Länderregierungen zusammengesetzt sein sollte, entsprach zwar deutscher Tradition, war im Parlamentarischen Rat jedoch keineswegs unumstritten. Eine Minderheit – insbesondere aus den Reihen der SPD – sprach sich damals für ein Senatsmodell nach amerikanischem Vorbild aus. Die Mitglieder des Bundesrates sollten danach von den Landtagen als „normale“ Abgeordnete gewählt werden und bei ihrer Stimmabgabe frei sein.

Dieses Modell ist nun in dem erwähnten Papier der Naumann-Stiftung als Alternative erneut ins Spiel gebracht worden. Eine Umgestaltung des Bundesrates entlang dem Senatsmodell würde den repräsentativen Charakter der Zweiten Kammer verstärken und wäre daher aus demokratischer Sicht zweifellos ein Fortschritt. Doch erst, wenn der Bundesrat als Beteiligungsorgan „entmachtet“ wird, das heißt, seine Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung verkürzt wird, haben die Länderinteressen eine Chance, nicht von Parteiinteressen überlagert zu werden.

Eine solche Verkürzung könnte – unterhalb einer kompletten Neuordnung – bereits durch eine Veränderung des Abstimmungsverfahrens in der Länderkammer erreicht werden. Nach der derzeitigen Regelung wird im Bundesrat mit absoluter Mehrheit entschieden, bedarf es also 35 von 69 Stimmen, um einen positiven Beschluss herbeizuführen. Dies hat zur Folge, dass Enthaltungen wie faktische Nein-Stimmen wirken. Enthaltungen kommen aber im Bundesrat häufig vor, da der größte Teil der Länderregierungen aus Koalitionen besteht, die sich nicht auf ein einheitliches Abstimmungsverhalten einigen können. Dies gilt insbesondere dann, wenn es sich um „gemischte“ Koalitionen handelt, bei denen der eine Partner eine Regierungspartei (des Bundes) und der andere Partner eine Oppositionspartei ist.

Die Last der Koalition

Das Abstimmungsverhalten im Bundesrat wird von den Parteien zu Beginn der Legislaturperiode im Koalitionsvertrag vereinbart, wobei im Falle der Uneinigkeit normalerweise Enthaltung vorgesehen ist. Setzt sich ein Partner über die Vereinbarung hinweg, riskiert er den Bruch der Koalition. Auch Ministerpräsident Ringstorff dürfte sich dieses Risikos vor zwei Jahren bewusst gewesen sein, als er dem Steuerreformgesetz der Regierung - gegen die ausdrückliche Meinung seines Koalitionspartners - im Bundesrat zustimmte. Die Abstimmungsregeln ließen Ringstorff aber keine andere Wahl.

Auch die Opposition würde durch einen Übergang von der absoluten zur relativen Mehrheit nicht wirklich geschwächt. Als Teil einer gemischten Koalition könnte sie bei der Abstimmung im Bundesrat weiterhin auf Enthaltung dringen (und so ihre Alternativfunktion wahrnehmen), ohne die Gesetzesvorhaben als solches zu gefährden. Legt man die Interessen der beteiligten Akteure zugrunde, dann müsste man sich auf eine Neuregelung des Abstimmungsverfahrens leicht verständigen können. Um so merkwürdiger ist, dass dieser naheliegende Vorschlag bisher nicht ernsthaft erwogen wurde.

Wenn diese Analyse stimmt, war das Desaster vom Freitag vergangener Woche kein bloßer Betriebsunfall. Von daher wäre es fahrlässig, die sich jetzt bietende Reformchance ungenutzt zu lassen und einfach zur Tagesordnung überzugehen. Die Schwächen des föderalen Systems in der Bundesrepublik sind seit langem bekannt; sie müssen und könnten nun endlich angegangen werden.

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