Zeitung Heute : In neuen Dimensionen

Im Preußischen Herrenhaus befindet sich der Bundesrat auf gleicher Sichthöhe mit Bundestag und Bundesregierung. Der Umzug signalisiert seinen Anspruch als zweite Kammer – und man kann daran erkennen, wozu Berlin die Politik beflügelt

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Unübersehbar besetzt das schöne Palais seinen Platz im Regierungsviertel, und eigentlich kann man gar nicht anders als im Sitz des Bundesrates in Berlin tiefere Bedeutung zu erkennen. Denn in den Beziehungen und Achsen, welche die Regierungsbauten verbinden, bildet das mächtige Haus der Länderkammer an der Leipziger Straße den weit sichtbaren Gegenpol zum Reichstag, der Legislative, und zum Kanzleramt, dem Regierungszentrum, dazu eine Art Abschluss der Versammlung der Landesvertretungen in den alten Ministergärten. Deutlich markiert so das ehemalige Preußische Herrenhaus die Position des Bundesrats im Gewaltengefüge der Republik und ist selbst – mit der ganzen Auftrittsgewalt alter Repräsentationsbauten, mit säulenbewehrtem Portal und Ehrenhof – die gewichtige Verkörperung einer Institution.

Auch sonst kann man am Sitz des Bundesrates erkennen, wozu Berlin die Politik beflügelt. Statt im Seitenflügel des Bundestages, in dessen bescheidener Enge er seine bald sechzig Bonner Jahre zugebracht hat, residiert er nun in großzügiger Geräumigkeit, monumental nach außen, in subtiler Moderne nach innen. Zugleich ist er in den Bannkreis deutscher Geschichte gerückt. Auf historischem Boden befand er sich zwar vorher auch, aber in Bonner Dimensionen: Sein Plenarsaal war der gleiche, in dem der Parlamentarische Rat getagt hatte, der wiederum die Aula der Pädagogischen Hochschule gewesen war, aus dem das Bundeshaus herauswuchs.

Nun ist alles tiefer, spannungsreicher gegründet: in preußischem Erbe, revolutionärem Zwischenspiel 1919, Drittem Reich und DDR. Doch zum genius loci gehört auch das gebildete Berlin der Mendelssohns.

Dass der Bundesrat sich an diesem Platz im Weichbild der Regierungslandschaft befindet, steht aber auch schon für ein Umdenken, in dem sich die kurze Geschichte der Berliner Republik niedergeschlagen hat. Ursprünglich hatte der Bundesrat beschlossen, in Bonn zu bleiben – in der Rolle eines Hüters des Föderalismus gegenüber dem zentralismusverdächtigen Berlin. Erst nach sechs Jahren dämmerte ihm, dass es aberwitzig gewesen wäre, das zweite Bein des Bundesstaates auf einen politischen Nebenschauplatz zu stellen. Der Umzug signalisiert den Anspruch des Bundesrats als zweite Kammer: Auf gleicher Augenhöhe mit Bundestag und Bundesregierung.

Längst gibt es keinen Zweifel mehr, dass der Sitz im Preußischen Herrenhaus der richtige Platz ist für eine Institution, die vielleicht das ungewöhnlichste Element der Verfassung der Bundesrepublik ist. Eine „eigentümliche und einzigartige Institution“ hat man ihn genannt, aber auch eine der „am meisten schillerndsten Schöpfungen“ der Verfassungsväter. Eine leichte Mystifizierung umgibt ihn, und tatsächlich ist er nicht einfach zu fassen: ein Bundesorgan, aber von Ländern gebildet; ein parlamentarisches Gremium, aber von Regierungen gestellt; eine Stätte des politischen Streites, aber ohne den Schwert- und Schild-Lärm des Bundestags, allenfalls leiser Humor ist gestattet. Und eine immer währende Institution ist er auch noch, im Unterschied zum Bundestag, der sich alle vier Jahre neu konstituiert: An diesem Freitag absolviert der Bundesrat seine 8o1. Sitzung.

Aber ist der Bundesrat wirklich unerschütterlich wie Haus und Ort es erscheinen lassen? Auch an dem viel bewunderten politische Schlussstein, der die schwierige Konstruktion des Bundesstaates weise und verlässlich tragen soll, wird neuerdings gerüttelt. Verbindet er noch – wie er soll – Bund und Länder oder formiert er die Länder gegen den Bund? Integriert er oder blockiert er? Selbst seine Eigentümlichkeiten werden in Frage gestellt: Ist es richtig, dass er an die Weisungen der Landesregierungen gebunden ist, während die Parlamente ohne Einfluss bleiben? Soll er weiterhin mit Mehrheit abstimmen, was jede Enthaltung zur Gegenstimme macht?

Der Bundesrat erscheint mehr und mehr als jene Stelle im Verfassungsgefüge, an dem die Schwächen des Föderalismus – zu unübersichtlich, zu ineffektiv, zu langsam – gleichsam zum Ereignis werden. Der Eklat bei der Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz hat es vor aller Augen demonstriert. Und kein geringerer als der Präsident des Verfassungsgerichts hat eben erst seine Abschaffung zugunsten einer Senatslösung vorgeschlagen.

Ganz so neu ist allerdings diese Kritik nicht; man könnte sie, im Gegenteil, so immer während finden wie den Bundesrat selbst. Die Frage, ob Bundesrat oder Senat, hat schon den Parlamentarischen Rat umgetrieben. Erst nach langem Hin und Her und einem legendär gewordenen Frühstück fiel die Entscheidung für den Bundesrat. In der Mitte seiner Lebenszeit, in den siebziger Jahren, hat das Problem auch die Enquete-Kommission Verfassungsreform beschäftigt, die über nötige Anpassungen des Grundgesetzes beratschlagte. Sie hat damals, 1976, die Bundesratslösung bestätigt.

Und was die Klage über die parteipolitische Instrumentalisierung des Bundesrats angeht, so antwortet ihr ein Echo aus uralten Tagen: „Deine Wahl im Hessenstaat/ zählt im Bonner Bundesrat./ Regierung Zinn stützt Ollenhauer,/ wählt CDU für Adenauer“ wurde 1954 im Landtagswahlkampf gereimt. Und die unterschiedlichen Mehrheiten nebst Blockadevorwurf hat es immer wieder gegeben, zumal in den siebziger und frühen achtziger Jahren. Damals hatte der Begriff „Reformblockade“ seinen ersten großen Auftritt.

Das ändert wenig daran, dass das Unbehagen am Föderalismus auch den Bundesrat nicht ausgespart hat. Dass die Statistik belegt, dass der Bundesrat keineswegs die Gesetzgebung hemme – ganze 1,3 Prozent der rund 6ooo Gesetze, die der Bundestag seit 1949 verabschiedet hat, sind gescheitert – verschlägt da wenig; die Verstimmung, die in der Öffentlichkeit übrig bleibt, wenn die Regierungen der von der Opposition beherrschten Länder der Bundesregierung im Bundesrat wieder einmal in den Arm gefallen sind, ist stärker. Ganz falsch ist der Eindruck ja auch nicht, dass das viel gerühmte Gleichgewichtsorgan im Bund-Länder-Verhältnis aus dem Gleichgewicht geraten ist. Zu viele Vorhaben landen im Vermittlungsausschuss, der hälftig von Bundesrat und Bundestag besetzten letzten Instanz der Gesetzgebung. Und zu häufig wird der Bundesrat zum parteipolitischen Gegenspieler der Bundesregierung.

Das alles ist ernst zu nehmen, und die Föderalismus-Kommission, die zurzeit über das Bund-Länder-Verhältnis berät, hat den Bundesrat ja auch auf ihrer Traktanden-Liste. Aber es darf auch nicht den Blick für das verlegen, was die Bundesrepublik am Bundesrat hat. Wo würden sonst die Länder und damit die Vielfalt der Bundesrepublik auf die politische Bühne gelangen? Wo fänden die Perspektiven, die verschiedenen Erfahrungen und auch die unterschiedlichen politischen Konstellationen, die zusammen den Reichtum eines Bundesstaates ausmachen, ihren Ausdruck im Gesamtstaat? Der Bundesrat mag ein schwieriges Gefährt der Politik sein: Ein besseres Instrument für die Integration der Vielfalt hat man noch nicht gefunden.

Überdies hält der Bundesrat auch eine besondere Farbe in unserem politischen Betrieb gegenwärtig. Wie sehr immer Parteipolitik und Taktik seine Arbeit mitbestimmen: Schon die Wappen der Länder im Plenarsaal, unter denen die Politiker bei ihren Verhandlungen sitzen, deuten einen Hintergrund an, der auch zur Bundesrepublik gehört, aber hinter sie zurückführt. Ob man diese Herkunft nun mit dem immer währenden Reichstag des alten Reiches, dem Deutschen Bund des neunzehnten Jahrhunderts oder dem Bundesrat des Kaiserreichs verbindet: Es macht den Bundesrat zu einem Verfassungsorgan sui generis. Rührt daher sein politischer Stil, sein eigenes Gewicht im Gewaltengefüge, seine institutionelle Verwinkelung? Also sein eigentümlicher Charme? Er passt jedenfalls hierher: ein Herrenhaus, demokratisch umgebaut.

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