Gescheiterte Sanierung: Zehlendorfs Rathausskandal: SPD fordert Rücktritt des Bürgermeisters, der kontert: Die SPD hat Schuld

Im Februar dieses Jahres berichtete der Tagesspiegel exklusiv über das Versagen des Bezirksamtes bei einem Projekt der schwarz-grünen Zählgemeinschaft namens Sarazenu - "Sanierung Rathaus Zehlendorf Energie Null". Später, im offiziellen Bericht des Landesrechnungshofes vom Mai 2013, wurden die Vorwürfe gegen das Bezirksamt auf vielen Seiten öffentlich dokumentiert unter der Überschrift: "Schwere Haushaltsverstöße, grundlegende Mängel und erhebliche Versäumnisse bei der Planung der energetischen Santierung..."

Zum klimafreundlichsten Verwaltungsgebäude Europas sollte das sanierungsbedürftige Rathaus Zehlendorf werden, Bezirkspolitiker schwärmten von einem „Vorzeigeprojekt“. Doch dann stiegen die Kostenberechnungen immer weiter an – von ursprünglich 11,6 bis 14,7 Millionen Euro auf zuletzt 35 Millionen. Steglitz-Zehlendorf stieg aus dem Projekt aus. Da waren allerdings schon über 1,5 Millionen Euro ausgegeben. Der Rechnungshof rügte neben den schweren Fehlern bei der Planung auch die Verschwendung von Steuergeld.

Das Thema war seither immer wieder auf der Tagesordnung der Bezirksverordneten und der Bezirksverordnetenversammlung (BVV). Nun hat die SPD sich entschlossen, nochmals zu schwerem Geschütz zu greifen und hat den Rücktritt von Bezirksbürgermeister Norbert Kopp (CDU) gefordert. Den Sozialdemokraten geht es um die Verantwortung des Bürgermeisters, die er, nach Ansicht von SPD-Fraktionschef Norbert Buchta "immer leugnet". Nun findet Buchta, dass Kopp bei der Beantwortung einer Großen Anfrage der SPD "nachweislich die Unwahrheit gesagt, Sachverhalte verschleiert und jegliche Verantwortung von sich gewiesen" habe. Buchta weiter: „Die Akteneinsicht hat die Position des Landesrechnungshofs mehr als bestätigt und zeigt auf, dass der Bürgermeister von Beginn an jegliche fachliche Bedenken der Bauabteilung ignoriert hat."

Den Fraktionsvorsitzenden ärgert vor allem eines: "In der Öffentlichkeit lässt der Bürgermeister stets verlauten, dass er das Projekt nach Kenntnis der wahren Kosten von rund 35 Millionen Euro sofort am 23.11.2010 gestoppt habe. Bemerkenswert ist, dass er dann in der Haushaltsausschusssitzung am 6. Januar 2011 von weiteren Prüfungen sprach und erst dann abzuwägen sei, ob das Projekt zu stoppen ist. Ein sofortiger Planungsstopp sieht anders aus", sagt Buchta und behauptet: "Das Versäumnis des sofortigen Ausstiegs aus dem Projekt im November 2010 hat den Bezirk 1,5 Millionen Euro gekostet."

Kopp wiederum widerspricht der Kritik des Landesrechnungshofes nicht, der beklagt, dass der Bezirk bei einem schnelleren Ausstieg einen großen Teil der 1,5 Millionen Euro nicht verloren hätte. Was den CDU-Bürgermeister empört ist: "Die SPD versucht mir jetzt die gesamte Verantwortung in die Schuhe zu schieben. Aber ich war nicht verantwortlich, ich habe frühzeitig gesagt, dass das Projekt zu stoppen sei, wenn die Kosten explodieren."

© Thilo Rückeis

In der Tat ist es interessant, den zeitlichen Ablauf bis zur Beendung des Projektes durch das Bezirksamt nachzuvollziehen. In einer Sondersitzung des Haushaltsausschusses vom 10. März 2011 vermerkt das Protokoll: "Im November 2010 gab es erste Informationen darüber, dass die Kosten bei 31 Millionen Euro liegen würden..." Der Rechnungshof wiederum vermerkt in seinem Bericht, dass das "Bezirksamt das Projekt... in Anbetracht des Kostenvolumens am 5. April 2011 im Rahmen einer Sitzung der Steuerungsgruppe beendet" hat. Hätte man also nicht wirklich früher stoppen müssen?

Dem Tagesspiegel liegt eine interne Mail vor, aus der hervorgeht, dass der Bürgermeister bereits am 25. November 2010 dem zuständigen Baustadtrat mitteilen ließ, dass er das Projekt stoppen werde, wenn es bei den neu errechneten 31 Millionen Euro bleiben würde, die die Baufirma aufgerufen hatte. Warum also hat es dann aber bis April 2011 gedauert? Kopp sagt: "Der zuständige Baustadtrat Uwe Stäglin von der SPD hätte sofort über das Abbrechen des Projektes befinden müssen, er hat auch alle Verträge unterschrieben, nicht ich." Stäglin ist heute Baudezernent in Halle. Im Februar sagte der dem Tagesspiegel, er sieht sich an Verschwiegenheitspflichten gebunden, deutete aber an, es habe „deutliche Hinweise“ auf höhere Kosten und „intensive Diskussionen“ gegeben.

Der FDP-Bezirkspolitiker und ehemalige Bezirksverordnete Rolf Breidenbach erinnert sich an viele Diskussionen bereits im Jahr 2009, in denen die FDP und die SPD nicht glauben wollten, dass die Maßnahme so kostengünstig umzusetzen sei. "Wir haben damals gesagt, hier geht Ideologie vor Sachverstand", erinnert sich Breidenbach. Der Rechnungshof rügt vor allem einen Grundfehler, nämlich die Tatsache, dass das Projekt nicht als Baumaßnahme und somit als Investitionsmaßnahme angemeldet wurde, sondern als Bauunterhaltungsmaßnahme. Der Bezirk musste aufgrund der hohen Summen andere Investitionen zurückstellen, beispielsweise Geld, was für die Sanierung der Max-von-Laue-Oberschule gebraucht wurde. Bis heute ist die späte und mangelhafte Sanierung der Schule ein bezirkliches Politikum.

Bevor das Bezirksamt das Projekt im April 2011 endgültig stoppte, wurde ab Ende 2010 geprüft, ob es nicht weitere Fördermittel geben könnte. Vorprüfungen und die dann im März 2011 abgeschlossene Bauunterlage ergab dann das ernüchternde Ergebnis: Kosten von 35 Millionen Euro anstatt der ursprünglich anvisierten 11,6. Die Verantwortung der Bauabteilung, findet der Bürgermeister. Im Folgenden dokumentiert der Zehlendorf Blog die Beurteilung des Rechnungshofs in Auszügen. Der Text ist lang, ergibt aber ein eindrucksvolles Bild des Scheiterns.

DOKUMENTATION RECHNUNGSHOF

"...Das Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf hat seit dem Jahr 2008 eine umfangreiche Baumaßnahme zur energetischen Sanierung des Rathauses Zehlendorf auf Nullheizenergieniveau mit zunächst angegebenen Baukosten von 11,63 Mio. € geplant. Aufgrund gravierender Fehlentscheidungen und der Missachtung grundlegender Haushalts- und Bauvorschriften bereits in der frühen Vorbereitungsphase hat das Bezirksamt den erheblich en Umfang der für die Sanierung notwendigen Bauleistungen und die damit verbundenen hohen Kosten nicht rechtzeitig vor der Auslösung kostenintensiver Vorbereitungsmaßnahmen ermittelt. Erst die im Jahr 2010 verspätet durchgeführte grundlegende Ermittlung des Bauaufwands hat ergeben, dass die Du rchfüh rung der Baumaßnahme mit Baukosten von mehr als 30 Mio. € verbunden ist. Wegen der nicht gesicherten Finanzierung hat das Bezirksamt das Bauvorhaben im Jahr 2011 ergebnislos abgebrochen. Bis dahin hatte das Bezirksamt für die Vorbereitung und Planung der Baumaßnahme bereits Ausgaben von mehr als 1,5 Mio. € ausgelöst, die bei rechtzeitiger ordnungsgemäßer Grundlagenermittlung hätten vermieden werden können.

(...)

Das Bezirksamt hat sich im Juni 2008 auf der Grundlage einer Machbarkeitsstudie mit vier Varianten zur energetischen Sanierung des Rathauses Zehlendorf befasst und dabei eine Modernisierung des Gebäudekomplexes auf das innovative Niveau eines Nullheizenergie-Hauses (Maßnahmepaket 4) präferiert. Diese Sanierungsvariante beinhaltete eine besondere Dämmung der Gebäudehüllen sowie eine vollständige solare Wärmeversorgung des Gebäudekomplexes durch den Einsatz eines Saisonalspeichers von etwa 5 000 m³ auf einer Fläche von 900 m² (z. B. unter dem Parkplatz des Rathauses) und auf der Basis von thermischen Sonnenkollektoren mit einer Gesamtfläche von 1 500 m², die auf den Dächern installiert werden sollten. Nach der konkretisierenden Projektskizze SARAZENU vom August 2008 sollten im Rathaus Zehlendorf im Rahmen dieser Sanie rungsvariante auch ein neues Wärmeübergabesystem, Fenster mit neuesten Verglasungen und eine neue Lüftungsanlage mit Wärmerückgewinnung eingebaut werden.

Ein Neubau von nicht denkmalgeschützten Teilen ist nicht betrachtet worden

Für diese Sanierungsvariante hat das Bezirksamt eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung anstellen lassen, die im September 2008 vorlag. Darin werden die „aufwendigste Sanierungsvariante“ mit vollständiger Energieversorgung durch Solarthermie mit angegebenen Gesamtkosten von 11,63 Mio. € und eine „technologisch pragmatischere Variante“ der Sanierung - Energieversorgung durch Kraft-Wärme-Kopplung in Kombination mit Photovoltaik - mit angegebenen Gesamtkoste n von 10,14 Mio. € verglichen. Ein Neubau von nicht denkmalgeschützten Teilen des Gebäudes ist nicht betrachtet worden. Auch eine umfassende bauliche und technische Bestandsaufnahme des Gebäudekomplexes zur Ableitung des Maßnahmebedarfs lag der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung nicht zugrunde.

Am 7. April 2009 hat das Bezirksamt beschlossen, das Rathaus Zehlendorf unter Berücksichtigung innovativer Konzepte energetisch zu sanie ren . Die Kosten hierfür sollten im höchstmöglichen Umfang durch Fördermittel gedeckt werden. Zur weiteren Vorbereitung und Ausarbeitung der beschlossenen Sanierung hat das Bezirksamt in der Folgezeit Aufwand und Ausgaben in erheblichem Umfang ausgelöst. Die vom Bezirksamt beschlossene energetische Sanierung des Rathauses Zehlendorf ist eine finanzwirksame Maßnahme (Baumaßnahme), für die eine angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchzuführen war (§ 7 Abs. 2 LHO). Das Bezirksamt hat vor seiner Entscheidung für die energetische Sanierung des Rathauses eine angemessene systematische Wirtschaftlichkeitsuntersuchung jedoch nicht durchgeführt und dokumentiert. Das Bezirksamt hätte in diesem Rahmen insbesondere den Handlungsbedarf für den gesamten Gebäudekomplex auf der Grundlage belastbarer Analysedaten feststellen und den Nachweis der wirtschaftlichen Vorteilhaftigkeit der gewählten Sanierungsvariante , insbesondere gegenüber einer Neubauvariante, systematisch führen müssen.

Fixierung auf eine Realisierungsvariante

Die Untersuchung einer Neubauvariante für die nicht unter Denkmalschutz stehenden Bauteile B, C, D und E (vgl. T 244) drängte sich hier sowohl im Hinblick auf die örtlichen Gegebenheiten als auch mit Blick auf die Folgekosten auf. Denn die Anordnung und die Bauweise dieser Bauteile mit einem hohen Anteil an Verkehrs- und Hüllflächen bedingen ungünstige Kennwerte und wirken sich auf die Wirtschaftlichkeit der Nutzung nachteilig aus. Der Rechnungshof verkennt nicht, dass im Rahmen bestimmter Förderprogramme ein Neubau nicht förderfähig ist. Dieser Umstand rechtfertigt es jedoch nicht, bereits zu Beginn des Planungsprozesses durch Fixierung auf eine Realisierungsvariante die Untersuchung anderer Lösungen auszuschließen und damit zu verhindern, dass nach der wirtschaftlichsten Bedarfsdeckungsmöglichkeit gesucht wird.

Der Rechnungshof hat beanstandet, dass das Bezirksamt beschlossen hat, das Rathaus Zehlendorf im Rahmen des Projekts SARAZ ENU energetisch zu sanieren, ohne die Wirtschaftlichkeit dieser Realisierungsvariante im Rahmen einer angemessenen systematischen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung - insbesondere im Verhältnis zu einer naheliegenden Neubauvariante - vor der Auslösung von weiterem Aufwand und erheblichen Ausgaben nachgewiesen zu haben. Die haushaltsrechtlich zutreffende Einstufung von baulichen Maßnahmen als Baumaßnahme oder als Unterhaltungsmaßnahme ist von zentraler Bedeutung für die haushalts- und verfahrensmäßige Behandlung dieser Vorhaben.

Baumaßnahmen sind strikt geregelt

Wegen der damit regelmäßig verbundenen erheblichen finanziellen Auswirkungen unterliegt die Vorbereitung von Baumaßnahmen einem strikt geregelten Verfahren (Regelverfahren) nach den Ergänzenden Ausführungsvorschriften zu den AV § 24 LHO und den entsprechenden Vorgaben der Allgemeinen Anweisung für die Vorbereitung und Durchführung von Bauaufgaben Berlins. Diese Vorschriften enthalten die zur ordnungsgemäßen, fachgerechten und wirtschaftlichen Planung und Vorbereitung von Bauaufgaben notwendigen Instrumente, Verfahrensregelungen und Strukturen. Zu den dem Regelverfahren unterliegenden Baumaßnahmen gehören - neben den Neubauten - die Erweiterungsbauten und Umbauten, welche die Bausubstanz wesentlich vermehren oder ändern. Unterhaltungsmaßnahmen sind demgegenüber bauliche Maßnahmen, die dazu dienen, bauliche Anlagen in gutem Zustand zu er halten oder in einen guten Zustand zu setzen, ohne dass die bauliche Substanz wesentlich vermehrt oder verändert wird (vgl. Nr. 1 AV § 24 LHO).

Eine Unterhaltungsmaßnahme hat damit im Kern die Erhaltung und Ertüchtigung der vorhandenen Anlagen und Installationen, nicht jedoch die umfängliche, mit relevanten Eingriffen in die Bausubstanz verbundene Erneuerung oder die Erweiterung dieser Anlagen zum Gegenstand. Die Vorberei tung und Durchführung von Unterhaltungsmaßnahmen unterliegt daher nicht dem Regelverfahren. Die für Hochbau zuständige Abteilung - Baudienststelle - hat die für Finanzen zuständige Abteilung des Bezirksamts im März 20 09 schriftlich darauf hingewiesen, dass die Umsetzung des Projekts SARAZE NU mit umfassenden Erneuerungen der haustechnischen Anlagen und en ergetischen Sanierungen an den Außenwänden und im Innenbereich verbunden ist, die in großen Teilen einen Rückbau des Bestands bis zum Rohzustand und einen anschließenden Ausbau erfordern. Das Projekt sei deshalb als Investitionsmaßnahme zu werten und nach § 24 LHO durchzuführen.

Bezirksamt handelte vorschriftswidrig

Entgegen dieser fachkundigen Einschätzung der Baudienststelle hat das Bezirksamt auf Vorlage des für das Bauressort nicht zuständigen Bezirksbürgermeisters am 7. April 2009 beschlossen, das Rathaus Zehlendorf im Rahmen der baulichen Unterhaltung unter Berücksichtigung innovativer Konzepte energetisch zu sanieren. Das Projekt SARAZENU war nach dem zur Beschlussfassung des Bezirksamts im April 2009 geplanten Projektinhalt als große Baumaßnahme des Hochbaus einzustufen. Denn mit der vorgesehenen energetischen Sanierung des Rathauses Zehlendorf für rd. 11 Mio. € war en insbesondere die Erneuerung und Erweiterung der kompletten haustechnischen Anlagen, der Einbau einer Lüftungsanlage kombiniert mit dem Einbau einer neuen Heizungsanlage, der Einbau neuer Fenster, die großflächige Dämmung der äußeren Gebäudehülle, die Innendämmung, die großflächige Installation thermischer Sonnenkollektoren im Dachbereich und de r Einbau eines Speichers von 5 000 m³ vorgesehen (T 245). Die Realisierung dieser kostenintensiven - mit erheblichen Eingriffen in die vorhandene Bausubstanz verbundenen - umfangreichen Einbauten, Erneuerungen und Erweiterungen bewirkt eine wesentliche Veränderung und Mehrung der vorhandenen Bausubstanz.

Der Rechnungshof hat beanstandet, dass das Bezirksamt die Sanierung des Rathauses Zehlendorf vorschriftswidrig nicht als Baumaßnahme, sondern als Unterhaltungsmaßnahme eingestuft und demgemäß nicht im Re- gelverfahren vorbereitet hat. Rechnungshof von Berlin Jahresbericht 2013 148 247 Baumaßnahmen sind aufgrund ihres investiven Charakters zur Investitionsplanung anzumelden (Nr. 4 AV § 31 LHO). Hierfür sind im Regelfall insbesondere die geschätzten Kosten, einschließlich der Finanzierungsanteile Dritter, die Folgekosten und die Dringlichkeit der Maßnahme anzugeben sowie die Ergebnisse der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vorzulegen. Die Aufnahme in die Investitionsplanung ist grundsätzlich Voraussetzung für die spätere Veranschlagung der Baumaßnahme im Haushaltsplan. Das Bezirksamt beabsichtigte, das Bauvorhaben aus Mitteln der Klima- schutzinitiative (KSI) des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und des Umweltentlastungsprogramm s II (UEP II) der für Umwelt zuständigen Senatsverwaltung sowie aus dem Bezirkshaushalt zu finanzieren.

Bezirksamt versäumte, Entscheidungen zu revidieren

Die für die Beantragung von KSI-Förder mitteln im Juli 2009 konkretisierten Planungen für das Bauprojekt SARAZE NU sahen den Einsatz von Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien und innovativer Technik mit Modellcharakter vor. Hierzu sollten die betriebstechnischen Anlagen überwiegend neu hergestellt werden. Insbesondere waren geplant der Einbau einer Lüftungsanlage mit Wärmerückgewinn ung und einer auf innovativer Solartechnik basierenden Heizungsanlage , die Errichtung eines Heißwasserspeichers im Rathaushof (Durchmesser 19 m , Höhe 14 m, da- von 4 m unterirdisch), die Anbringung von Wärmedämmverbundsystemen an der Nord-, Ost- und Westfront der Gebäude (Südfront: Vorhangfassade mit Solarwabe) sowie der Einbau von Verbundfenstern mit integriertem Sonnenschutz und teilweiser Lichtlenkung unter Eins atz neuester Verglasungen (an den Nordseiten neue Fenster mit 3-Scheiben-Verglasung). In dem Gesamtfinanzierungsplan wurden die Gesamtkosten der Sanierung nunmehr mit 14,7 Mio. € angegeben. Davon sollten 7 Mio. € aus dem Programm KSI , 4 Mio. € aus dem UEP II und 3,7 Mio. € aus dem Haushalt des Bezirksamts finanziert werden. Das für Umwelt zuständige Bundesministerium bewilligte dem Bezirksamt auf den Förderantrag vom Juli 2009 für das Bauvorhaben mit Zuwendungsbescheid vom Dezember 2009 im Rahmen der KSI eine Zuwendung von 6 977 873 € unter der Bedingung der komplementären Förderung des Vorhabens aus dem UEP II und nach Maßgabe baufachlicher Nebenbe- stimmungen.

Auf den Förderantrag vom November 2009 stellte die für Umwelt zuständige Senatsverwaltung dem Bezirksamt für das Projekt mit Schreiben vom November 2009 eine Förderung aus dem UEP II von 4 000 006 € lediglich unverbindlich in Aussicht. Vo r der Entscheidung über die Förderung sollte das Ergebnis der Prüfung von Bauplanungsunterlagen vorgelegt werden. Das Bezirksamt hat versäumt, die den investiven Charakter des Bauvorhabens deutlich ausweisenden konkretisierten Planungen für die Fördermittelbeantragung und die von den Bewilligungsbehörden im Zuge des Antragsverfahrens vorgenommene Einstufung des Vorhabens als Baumaßnahme zum Anlass zu nehmen, seine bisherige Einstufungsentscheidung zu korrigieren, das Bauprojekt SARAZENU als Baumaßn ahme zur Investitionsplanung anzumelden und das Regelverfahren anzuwenden. Der Rechnungshof hat dies beanstandet. Rechnungshof von Berlin Jahresbericht 2013 149 248 Baumaßnahmen mit einem Mittelbedarf über 1 Mio. € im Einzelfall sind unter Beachtung von § 24 LHO im Haushaltsplan regelmäßig einzeln investiv zu veranschlagen (Nr. 15.7 HtR).

Vorgaben des Haushaltsrechts wurden nicht beachtet

In den Erläuterungen zur Veranschlagung von Baumaßnahmen ist nach dem Gruppierungs- und Funktionenplan (Anlage HtR) insbesondere die Finanzierung der Gesamtsumme, differenziert nach Eigenmitteln und Fremdmittel n (Finanzierungsanteile Dritter), darzustellen. Das Bezirksamt hat für die Baumaßnahme mit geschätzten Gesamtkosten von 14,7 Mio. € (T 247) im Rahmen der Aufstellung des Bezirkshaushaltsplans 2010/2011 keine investive Einzelveranschlagung vorgesehen. Zur Aufbringung der bezirklichen Eigenmittel für das Bauprojekt SARAZENU sind im Bezirkshaushaltsplan stattdessen in den Erläuterungen zum Haushaltsansatz für die Unterhaltung der Grundstücke und baulichen Anlagen (Kapitel 4211 Titel 51900) je Haushaltsjahr 2 Mio. € (insgesamt 4 Mio. € für die Haushaltsjahre 2010 und 2011) ausgewiesen. Die haushaltsrechtswidrige Einstufung des Bauprojekts als Unterhaltungsmaßnahme (T 246) hat bewirkt, dass im Haushaltsaufstellungsverfahren die Vorgaben des § 24 LHO nicht beachtet wurden.

Insbesondere wurden bei der Veranschlagung im Bezirkshaushaltsplan die Gesamtkosten, die künftigen jährlichen Belastungen (Folgekosten) und die vorgesehene Finanzierung (einschließlich der Finanzierungsanteile Dritter) für die große Maßnahme des Hochbaus nicht dargestellt und damit d er Entscheidung und Kontrolle durch die Bezirksverordnetenversammlung (vgl. § 12 Abs. 2 Nr. 1 Bezirksverwaltungsgesetz) entzogen. Der Rechnungshof hat beanstandet, dass das Bezirksamt das Bauprojekt SARAZENU entgegen den haushaltsrechtlichen Bestimmungen im Bezirkshaushalt nicht investiv als Baumaßnahme veranschlagt, sondern konsumtiv als Unterhaltungsmaßnahme ausgewiesen hat. Planung und Wettbewerb 249 Für Hochbaumaßnahmen mit Gesamtkosten von mehr als 3 Mio. € sind im ersten Planungsschritt vom Bedarfsträger Bedarfsprogramme aufzustellen (Nr. 2.2.4 AV § 24 LHO). Sie dienen dem Überblick über die Grundlagen des Vorhabens, die Notwendigkeit und Zweckbestimmung sowie über die voraussichtlichen Kosten.

Amt stellte Beteiligung nicht sicher

Die Baudienststelle erarbeitet die baufachlichen Angaben zur Baumaßnahme, erstellt den Planungsrahmen und ermittelt den Kostenrahmen. Bei Baumaßnahmen mit Gesamtbaukosten ab 5 Mio. € ist das Bedarfsprogramm bei der für Bauen zuständigen Senatsverwaltung zur Prüfung einzureichen. Das genehmigte Bedarfsprogramm ist Voraussetzung und verbindliche Vorgabe für die Aufstellung der weiteren Planungsunterlagen (Nr. 11 ABau). Infolge der fehlerhaften Einstufung als Unterhaltungsmaßnahme hat das Bezirksamt für das Hochbauvorhaben SARAZENU ein Bedarfsprogramm nicht durch seine hierfür zuständige Baudienststelle aufstellen und von der für Bauen zuständigen Senatsverwaltung prüfen lassen.

Demgegenüber Rechnungshof von Berlin hat das Bezirksamt der für Umwelt zuständigen Abteilung in Vorbereitung der Beantragung von Fördermitteln für das Projekt ( sog. Fördermittelmanagement) die Erarbeitung wesentlicher Teile der baufachlichen Bedarfs- und Grundlagenermittlung übertragen. Die für Umwelt zuständige Abteilung hat jedoch die in diesem Planungsstadium des Vorhabensgebotene systematische und umfassende Bestandsaufnahme (Erfassung des energetischen, bautechnischen und sicherheitstechnischen Zustands der Gebäude und technischen Anlagen) mit darauf aufbauender Ermittlung der baufachlichen Bedarfsangaben nicht sichergestellt. Infolge dessen wurden erkenn- bar notwendige und kostenintensive Maßnahmen des Innenausbaus und Brandschutzmaßnahmen in der Vorhabenplanung des Bez irksamts und bei der Beantragung der Fördermittel nicht berücksichtigt. Der Rechnungshof hat beanstandet, dass das Bezirksamt für das Bauprojekt SARAZENU ein ordnungsgemäßes Bedarfsprogramm mit den Angaben zum Planungsrahmen, zum Kostenrahmen und zum Nachweis der Wirtschaftlichkeit nicht durch seine Baudienststelle in dem vorgeschriebe nen Regelverfahren hat aufstellen lassen.

Wettbewerbe erst mit Vorlage von Bedarfsprogrammen

Dem Bezirksamt fehlten dadurch entscheidende Grundlagen zur frühzeitigen Beurteilung des Planungsrahmens, der Kosten und der Finanzierbarkeit des Bauvorhabens. Spätestens bei der Aufstellung eines ordnungsgemäßen Bedarfsprogramms hätte das Bezirksamt erkennen müssen, dass die für die Sanierung des Rathauses Zehlendorf notwendigen Bauleistungen und die damit verbundenen Baukosten im Rahmen des Fördermittelmanagements nur unvollständig erfasst waren. 250 Bei Hochbaumaßnahmen mit Gesamtkosten von mehr als 3 Mio. € dürfen Wettbewerbe erst durchgeführt werden, wenn Bedarfsprogramme vorliegen , die eine eingehende Begründung der Notwendigkeit des Wettbewerbs enthalten (Nr. 2.2.4 AV § 24 LHO).

Planungswettbewerbe werden insbesondere durchgeführt, um anspruchsvolle oder schwierige Entwurfsaufgaben angemessen zu lösen (Nr. 22 ABau). Sie zielen auch darauf, den geeigneten Auftragnehmer für die weitere Planung zu finden. Wettbewerbe sind aus den angemeldeten Bauvorbereitungsmitteln zu finanzieren. Für Unterhaltungsmaßnahmen sind Planungswettbewerbe nicht vorgesehen, weil es insoweit an einer qualifizierten Entwurfsaufgabe fehlt. Das Bezirksamt hat von März 2010 an zur Findung ein er Entwurfslösung für das Bauvorhaben SARAZENU mit angegebenen Gesamtbaukosten von 14,7 Mio. € unter Beteiligung der für Stadtentwicklung zuständigen Senatsverwaltung einen Architektenwettbewerb ausgelobt und durchgeführt. Der Wettbewerb hat Kosten von 117 000 € ausgelöst, die aus Mitteln der baulichen Unterhaltung finanziert wurden. Nach der Auslobungsunterlage umfasst die Wettbewerbsaufgabe die Konzeption für die Sanierung der Gebäudehüllen und den Einbau einer energieeffizient en Gebäudetechnik. Hierzu heißt es in der Auslobungsunterlage: „Die Baumaßnahme steht unter dem Vorsatz, das Leitbild der CO2-Neutralität s ehr weitgehend umzusetzen und Energieeffizienz und regenerative Energien in herausragender Weise vorbildlich zu verknüpfen.“

Wettbewerb ungeachtet der Bedenken

Im Rahmen eines Preisrichterkolloquiums im März 2010 wurde die Auslobungsunterlage vor Wettbewerbsbeginn von Rechnungshof von Berlin Jahresbericht 2013 151 Preisrichtern und Sachverständigen diskutiert. Gegen das technische Konzept wurden im Rahmen der Diskussion erhebliche Bedenken geäußert. Zudem wurden die Gesamtbaukosten von 14,7 Mio. € und die zu relevanten Kostengruppen angegebenen Kosten nicht als auskömmlich angesehen. Ungeachtet dieser Bedenken ist der Wettbewerb auf der Grundlage der fachlich kritisierten Unterlagen ausgelobt und durchgeführt worden. Der Rechnungshof hat beanstandet, dass das Bezirksamt vorschriftswidrig einen Architektenwettbewerb für das von ihm als Unterhaltungsmaßnahme eingestufte - in der Auslobungsunterlage allerdings ausdrücklich als Baumaßnahme bezeichnete - Vorhaben ohne verbindliche Vorgaben aus einem geprüften Bedarfsprogramm für 117 000 € durchgeführt hat.

Der Rechnungshof hat außerdem beanstandet, dass das Bezirksamt die Formulierung der schwierigen und komplexen Wettbewerbsaufgabe im Zuge der Vorbereitung des Wettbewerbs und die von Fachpreisrichtern und Sachverständigen vor Wettbewerbsbeginn zu den technischen Konzepten geäußerten Bedenken nicht zum Anlass genommen hat, das Wettbewerbsverfahren vor Auslösung erheblicher Kosten zu stopp en, die Einstufung des Projekts als Unterhaltungsmaßnahme zu korrigieren, ein Verfahren zur Aufstellung eines Bedarfsprogramms einzuleiten und in diesem Rahmen die bisherige Grundlagenermittlung zu überprüfen und zu qualifizieren. 251 Gemäß § 6 LHO sind bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen zu berücksichtigen, die zur Erfüllung der Aufgaben notwendig sind.

Viele Baumaßnahmen wurden nicht berücksichtigt

Demgemäß bildet ein unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Notwendigkeit ermittelter Maßnahmebedarf die Grundlage für die Planung und Leistung von Ausgaben zur Bedarfsdeckung. Insbesondere bei der Planung umfänglicher Maßnahmen, die erhebliche Ausgaben nach sich ziehen können, ist es daher geboten, der Ermittlung und Feststellung des Bedarfs von Beginn an besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Hierzu gehört, dass ausgehend von dem festgestellten Istzustand frühzeitig ermittelt wird, welche wesentlichen Leistungen notwendig sind, um die gesetzten Ziele (Sollzustand) zu erreichen. Bei Baumaßnahmen des Hochbaus sind die Bedarfsangaben, die daraus resultierenden notwendigen Leistungen und die Kosten im Rahmen der Anmeldung zur Investitionsplanung (T 247 ) und im Zuge der Aufstellung von Bedarfsprogrammen (T 249) zu ermitteln.

Das Bezirksamt hat erst von August 2010 an - mehr als ein Jahr nach der Beantragung der KSI-Förderung im Juli 2009 (T 247) - damit begonnen, die für die Umsetzung des Bauprojekts erforderlichen Bauleistungen annähernd zu ermitteln. Hierbei wurde festgestellt, dass Bauleistungen ganz erheblichen Umfangs - insbesondere Leistungen im Bereich der Decken, der Innen- und Außenwände, der elektrotechnischen Anlagen, der Lüftungsanlagen und des Brandschutzes - bisher nicht berücksichtigt waren. Beauftragte Planer haben im Ergebnis dieser Ermittlungen die Kosten für die Baumaßnahme im November 2010 auf rd. 30 Mio. € geschätzt. Dass - insbesondere in den genannten Bereichen die zur Förderung beantragten Bauleistungen schon vom Grundsatz her nicht aus reichen würden, um die vorgesehene energetische Sanierung des Rathauses Zehlendorf... technisch fachgerecht ausführen zu können, hätte das Bezirksamt bei zweckmäßigem Einsatz des in seiner Baudienststelle vorhandenen Sachverstands bereits im Rahmen der vorgeschriebenen Anmeldung der Maßnahme zur Investitionsplanung und der Aufstellung eines Bedarfsprogramms erkennen und berücksichtigen müssen.

Bezirksamt ging fahrlässig Risiko ein

Das Bezirksamt hätte dabei insbesondere erkennen müssen, dass die Finanzierung des Bauvorhabens mit den avisierten Fördermitteln und den hierzu ergänzend vorgesehenen bezirklichen Haushaltsmitteln aus der baulichen Unterhaltung (T 247) bei Weitem nicht gesichert ist. Die - ungeachtet des vorgenannten Ermittlungsergebnisses - im Oktober 2010 beauftragt en Vorplanungsunter- lagen vom Dezember 2010 und die Bauplanungsunterlagen vom Februar 2011 haben für das Bauvorhaben Gesamtbaukosten von 34,1 Mio. € (Vorplanungsunterlagen) und 35,2 Mio. € (Bauplanungsunterlagen) ausgewiesen. Das Bezirksamt ist durch die verspätete Ermittlung notwendiger Bauleistungen das Risiko eingegangen, dass das schon mit erheblichem finanziellen Aufwand vorangetriebene Bauvorhaben aufgrund nicht ausreichender Finanzierung abgebrochen werden muss und der bis da hin angefallene Planungs- und Personalaufwand verloren ist.

Der Rechnungshof hat beanstandet, dass das Bezirksamt die für die Sanierungsaufgabe notwendigen Bauleistungen und die daraus resultierenden Kosten erst nach der Beantragung von Fördermitteln und Durchführung eines kostenaufwendigen Architektenwettbewerbs und nicht bereits im Zuge der Grundlagenerarbeitung und Bedarfsplanung im Rahmen eines Bedarfsprogramms ermittelt hat. 252 Im Zuge der Aufstellung der Planungsunterlagen (T 251) hat das Bezirks- amt das ursprüngliche, den Förderanträgen (T 247) zugrunde liegende, als innovativ und modellhaft dargestellte Energiekonzept erheblich geändert. Mit der in dem geänderten Konzept nun schwerpunktmäßig vorgesehenen Nutzung von geothermischer Energie zur Bereitstellung der erforderlichen Heizleistung hat sich das Bezirksamt von dem Ziel abgewendet, die Heizenergie im Wesentlichen durch den Einsatz thermisch er Solarkollektoren in Verbindung mit einem solaren Wasserspeicher zu erzeugen. Das Bezirksamt hat seine Entscheidung für das geänderte Energiekonzept ausschließlich mit Kostenvorteilen - geringere Gesamtkosten, geringerer Eigenanteil des Bauherrn, höherer Ertrag und geringere Kosten für die Energieerzeugung - gegenüber dem ursprünglichen Konzept begründet

Rechnungshof rügt mangelhafte Grundlagenermittlung

Zu der Erkenntnis, dass das ursprüngliche Energiekonzept aus Kostengründen nicht wirtschaftlich ist, hätte das Bezirksamt allerdings schon zu einem weitaus früheren Zeitpunkt - nämlich im Rahmen der zur Grundlagen- und Bedarfsermittlung anzustellenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung - kommen müssen. Dass anderthalb Jahre nach der Beantragung einer Zuwendung aus der KSI des Bundes das Energiekonzept für die geplante energetische Sanierung nahezu vollständig verändert worden ist, führt der Rechnungshof auf die mangelhafte Grundlagenermittlung, nicht durchgeführte angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und das Fehlen des Bedarfsprogramms zurück.

Der Rechnungshof hat das unzureichende Verwaltungshandeln beanstandet. Leitung der Bauaufgabe und Projektsteuerung gilt für alle Behörden Berlins, die Bauaufgaben erfüllen. Sie stellt die für die Leitung und Steuerung von (komplexen) Baumaßnahmen erforderlichen praxiserprobten Verfahren, Instrumente und Strukturen bereit. Innerhalb der Behörden sind die Baudienststellen die für die Vorbereitung und Durchführung von Bauaufgaben zuständigen Organisationseinheiten (Nr. 3 ABau). Sie erledigen alle nicht delegierbare n Bauherrenaufgaben, leiten und steuern das Bauprojekt, bewirtschaften die Mittel, entscheiden über die Beauftragung Externer und sorgen dabei für eine sachgerechte Aufgabenabgrenzung und Überwachung. Auch bei der Übertragung von Aufgaben der Baudienststelle auf freiberuflich Tätige bleibt die Baudienststelle für den Erfolg der Baumaßnahme grundsätzlich verantwortlich (Nr. 8 ABau).

Zielorientiertes Zusammenwirken nicht organisiert

Das Bezirksamt hat bei der Vorbereitung der Baumaßn ahme SARAZENU die nach der ABau vorgeschriebene Projektstruktur und die damit verbundenen Zuständigkeiten nicht beachtet. Insbesondere lag die Leitung und Steuerung der Bauaufgabe nicht bei der für Hochbaumaßnahmen zuständigen Organisationseinheit des Bezirksamts, sondern bei einer Vielzahl von Akteuren (u. a. Steuerungsgruppe, Planungsrunde, Pr ojektgruppe, Arbeits- kreise), deren Aufgabenbereiche nicht eindeutig abgegrenzt und deren effizientes und zielorientiertes Zusammenwirken nicht organisiert und sichergestellt war. In einem dem Bezirksamt (Steuerungsgruppe) im November 2010 vorgelegten Bericht wird festgestellt, dass sich das Projekt in einer „prekären Situation“ befinde. Diese sei insbesondere gekennzeichnet durch eine Projektstruktur mit 16 Arbeitskreisen und überbordender Pro- jektkommunikation, durch unklare Entscheidungskompetenzen und -wege, eine überlastete Projektleitung, fehlende Vertragsgrundlagen, defizitäre Vertragsverhältnisse, zu langsamen Entscheidungsprozessen, eine Vermi- schung von erforderlichen Maßnahmen und „Wunschmaßn ahmen“ und mangelnde Projektdisziplin.

Das Bezirksamt hat für das Bauvorhaben eine baufachkundige effiziente Leitung und Projektsteuerung durch die Baudienststelle auf der Grundlage der ABau nicht sichergestellt. Fehlentwicklungen wurden deshalb nicht rechtzeitig erkannt und gebotene Steuerungsmaßnahme n nicht ergriffen. Der Rechnungshof hat dies beanstandet. 254 Zu den durch die Baudienststelle wahrzunehmenden nicht delegierbaren (originären) Bauherrenaufgaben (vgl. Nr. 8 Abs. 2 A Bau) gehört u. a. die Beauftragung von freiberuflich tätigen Architekten und Ingenieuren . Dies soll insbesondere sicherstellen, dass die zu erbringenden Leistungen fachkundig bestimmt werden.

Originäre Aufgaben wurden nicht von Baudienststelle übernommen

In einem im Dezember 2008 mit einem Dienstleister geschlossenen Vertrag zum Fördermittelmanagement hat die für Umwelt zuständige Abteilung des Bezirksamts im Rahmen einer - im März 2009 beauftragten - Eventualposition vorgesehen, dass der Dienstleister seinerseits Dritte u. a. mit der Erstellung einer Kostenermittlung beauftragen kann. Der Dienstleister hat hiervon im September 2009 Gebrauch gemacht und einen freiberuflich Tätigen mit entsprechenden Architektenleistungen beauftragt. Der Rechnungshof hat beanstandet, dass das Bezirksamt die originäre Bauherrenaufgabe der Beauftragung von Architekten- und Ingenieurleistungen nicht durch die Baudienststelle wahrgenommen hat.

Der Inhalt von Verträgen über entgeltliche Leistungen ist schriftlich festzulegen (Nr. 10 AV § 55 LHO). Diese Regelung dient insbesondere der eindeutigen und beweiskräftigen Sicherung der vertraglichen Rechtspositionen der Vertragspartner im Interesse einer effizienten Vertragsdurchführung. Das Bezirksamt hat dessen ungeachtet in den Jahren 2010 und 2011 Architekten- und Ingenieurleistungen (Leistungen bei der Tragwerksplanung, Leistungen bei der Technischen Ausrüstung und Projektsteuerungsleistungen) mit einem Auftragswert von mehr als 1,3 Mio. € nicht schriftlich geschlossen. Der konkrete Umfang der Beauftragung war später Gegenstand eines Rechtsstreits. Der Rechnungshof hat beanstandet, dass das Bezirksamt durch sein vorschriftswidriges Handeln erhebliche Rechtsanwendungsrisiken mit der Gefahr finanzieller Nachteile begründet hat. Zudem sind die Leistungen für die Vorplanung und die Entwurfsplanung entsprechend den Vertragsmustern der ABau stufenweise zu beauftragen (Nr. 23 ABau). Damit soll im Interesse einer wirtschaftlichen Vorbereitung der Bauaufgabe bewirkt werden, dass der Auftraggeber die Ergebnisse der Vorplanung mit Blick auf die Zielerreichung und den Mittelaufwand zu- nächst auswerten und prüfen kann (planungsbegleitende Erfolgskontrolle), um auf dieser Grundlage über die Fortführung der Planung zu entscheiden.

Architektenbüro wurde zu früh beauftragt

Dessen ungeachtet hat das Bezirksamt mit dem Vertrag über Leistungen bei Gebäuden vom Oktober 2010 ein Architektenbüro zeitgleich mit der Erstellung der Vorplanung und der Entwurfsplanung beauftragt. Der Rech- nungshof hat dies beanstandet. Abbruch des Bauvorhabens und Ausgaben 256 Bei Baumaßnahmen des Hochbaus mit voraussichtlichen Gesamtkosten über 3 Mio. € ist ein Bedarfsprogramm (vgl. T 249) zwingende Vorausset- zung und verbindliche Grundlage für die weiteren Planungsschritte. Weiterer Planungsaufwand für ein Hochbauvorhaben darf daher nur betrieben werden, wenn ein Bedarfsprogramm mit Angaben zu den voraussichtlichen Kosten in dem vorgeschriebenen Verfahren aufgestellt wurde. Im Rahmen einer mit Zuwendungen Dritter geförderten Baumaßnahme ist es aus Gründen der Wirtschaftlichkeit zur Vermeidung unnötigen Planungsaufwands zudem geboten, frühzeitig aufgrund einer fachgerechten Ermittlung der Grundlagen und des Kostenrahmens zu beurteilen , ob die in Betracht Rechnungshof von Berlin Jahresbericht 2013 155 kommenden Finanzierungsquellen (Eigenmittel und Fremdmittel) insgesamt ausreichen , um das Vorhaben zum Erfolg zu führen. Ist dabei einzuschätzen, dass die vorgesehenen Finanzierungsquelle n zur Vorbereitung und Durchführung der Baumaßnahme nicht ausreichen, darf ohne Klärung der Gesamtfinanzierung weiterer kostenintensiver Planungsaufwand nicht betrieben werden.

Nach Vorlage der Vorplanungsunterlagen vom Dezember 2010 und des Vorberichts vom Januar 2011 über die Prüfung dieser Planungsunterlage hat das Bezirksamt in Anbetracht der geschätzten Gesamtkosten von mehr als 34 Mio. € - bei der Beantragung der Fördermitte l wurden die Gesamt- kosten mit 14,7 Mio. € angegeben (T 247) - bei den Fördermittelgebern im Februar 2011 angefragt, ob eine Aufstockung der Fördermittel aussichtsreich sei. Aus dem Programm KSI sollten bis dahin 7 Mio. € und aus dem UEP II 4 Mio. € bereitgestellt werden (T 247). Die Fördermittelgeber hielten eine entsprechende Erhöhung der Fördermittel für nicht möglich. Zudem könne eine Bewilligung von Fördermitteln erst erfolgen, wenn die Gesamtfinanzierung gesichert sei. Der vom Bezirksamt zu t ragende Finanzierungsanteil wurde in diesem Zusammenhang mit mehr als 23 Mio. € angegeben. Nach der Vorlage der Bauplanungsunterlagen vom Februar 2011 mit berechneten Gesamtkosten von mehr als 35 Mio. € hat das Bezirks- amt das Projekt SARAZENU in Anbetracht des Kostenvolumens am 5. April 2011 im Rahmen einer Sitzung der Steuerungsgruppe beendet.

Planungen wurden aufwendig weitergeführt

Bis dahin hatte das Bezirksamt seit der Beantragung von Fördermitteln im Juli 2009 den Planungsprozess auf erkennbar unvollständiger planerischer Grundlage ohne das vorgeschriebene Bedarfsprogramm (T 249) aufwendig fortgeführt und hierfür Ausgaben von insgesamt mehr als 1,5 Mio. € , insbesondere für die Erstellung und Prüfung von Planungsunterlagen, die Durchführung eines Wettbewerbs und für zusätzliches , rein projektbezogen eingesetztes Personal, ausgelöst. Das Bezirksamt hätte die im Rahmen des Fördermittelmanagements er stellten, ersichtlich unvollständigen Planungsunterlagen (T 249) zum Anlass nehmen müssen, diese Unterlagen zu überprüfen und - im Falle des Festhaltens an der Planungsabsicht - zunächst ein Bedarfsprogramm auf- stellen müssen. Das Bezirksamt hätte in diesem Zusammenhang schon aufgrund überschlägiger Einschätzung der notwendige n Bauleistungen und der daraus resultierenden Kosten durch seine Baudienststelle feststellen können, dass der vorgesehene Einsatz von Fördermitteln und Mitteln der baulichen Unterhaltung bei Weitem nicht ausreicht, um das Vorhaben zu finanzieren.

Der Rechnungshof hat beanstandet, dass das Bezirksamt den Planungsprozess für das Bauvorhaben SARAZENU nach dem Vorliegen erster unvollständiger Planungen aus dem Fördermittelmanagement entgegen den Vorschriften ohne fachgerechte Grundlagenermittlung auf erkennbar unzureichender Planungs- und Finanzierungsgrundlage aufwendig fortgeführt und die Entscheidung über den Projektabbruch nicht bereits im Zuge der Aufstellung eines Bedarfsprogramms getroffen hat. Dadurch hat das Bezirksamt vermeidbare Ausgaben von mehr als 1,5 Mio. € ausgelöst.

(...)

Die Ausführungen des Bezirksamts zur Betrachtungsperspektive des Rechnungshofs sind nicht nachvollziehbar. Der Rechnungshof hat - wie die vorstehenden Ausführungen zeigen - seinen Prüfungsfeststellungen zum Verwaltungshandeln des Bezirksamts stets die Sach- und Vorschriftenlage zugrunde gelegt, die im Zeitpunkt der von ihm jeweils beanstandeten Entscheidung für das Bezirksamt maßgeblich und erkennbar war. Dabei hat der Rechnungshof auch Ursachen für das Fehlverhalte n des Bezirksamts benannt und aufgezeigt, wie das Bezirksamt unter Beachtung der geltenden Grundsätze der Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit jeweils hätte handeln müssen. Die vorschriftswidrige Behandlung der großen Hochbaumaßnahme SARAZENU als Unterhaltungsmaßnahme hat bewirkt, dass die für komplexe Baumaßnahmen des Hochbaus vorgesehenen adäquaten Instrumente und Verfahren der Bauvorbereitung, Planung, Leitung und Steuerung nicht angewendet wurden. In der Folge hat das Bezirksamt für das Bauvorhaben

• den Bedarf nicht frühzeitig ordnungsgemäß ermittelt und geprüft,

• die Wirtschaftlichkeit der planerisch aufwendig ausgearbeiteten Sanierungsvariante nicht nachgewiesen,

• die notwendigen Bauleistungen und die Gesamtkosten nicht rechtzeitig und nicht mit der gebotenen Genauigkeit ermittelt sowie

• Haushaltsmittel nicht ordnungsgemäß und nicht in der erforderlichen Höhe veranschlagt. Neben der mangelhaften Planung waren gravierende Steuerungsmängel und erhebliche Versäumnisse bei der Wahrnehmung der originären Bauherrenaufgaben kennzeichnend für das Verwaltungshandeln des Bezirksamts bei der Vorbereitung des Bauvorhabens. Die im Rahmen der Prüfung durch den Rechnungshof festgestellten Mängel und die ausgelösten Ausgaben von mehr als 1,5 Mio. € hätten bei konsequenter Beachtung der für Baumaßnahmen des Hochbaus geltenden Vorschriften vermieden werden können..."

Der Bericht des Rechnungshofes ist auf der Seite des Rechnungshofes unter www.berlin.de zu finden. Der Text erscheint auf dem Zehlendorf Blog, dem Online-Magazin des Tagesspiegels.