Kultur: Nach dem Gipfel von Nizza: Der Euro-Basar

In der Europäischen Union klaffen Anspruch und Wirklichkeit immer weiter auseinander. Den schlagkräftigsten Beweis dafür haben die Verhandlungen zum Vertrag von Nizza erbracht. Der größte institutionelle Umbau in der Geschichte des europäischen Einigungswerkes wurde vor der Erweiterung auf 28 Mitgliedstaaten angestrebt. Die Stärkung von Effizienz, Legitimation und Transparenz der europäischen Entscheidungsprozesse sollte die Messlatte für Erfolg oder Misserfolg der Reformen sein, die uns nach dem längsten Gipfel der europäischen Geschichte in den Morgenstunden des 11. Dezember 2000 präsentiert wurden.

Von den Staats- und Regierungschefs zwar pflichtgemäß als Erfolg deklariert, lässt erst ein genauer Blick erahnen, von welcher Tragweite die Kurzsicht der Beschlüsse sein könnte. Allein die Herausforderungen der Erweiterung und der endgültigen Etablierung des Euro hätten die Staats- und Regierungschefs zu wegweisenden Entscheidungen zwingen sollen, die sich nicht auf der Basis individueller Begehrlichkeiten treffen lassen. Tatsächlich aber musste Europa in den Schatten nationaler Interessen zurückweichen. Für keine der drei Kernaufgaben erzielte Nizza ein befriedigendes Ergebnis.

Die Neugewichtung der Stimmen im Rat wurde nicht als Mittel zur Erleichterung von Gestaltungsmehrheiten interpretiert. Vielmehr rangen Frankreich und Deutschland, Belgien und die Niederlande um ihren Status in der künftigen EU. Substanzielle Fortschritte verglühten im Fegefeuer nationaler Eitelkeiten. Die Erfordernisse des Integrationsprozesses, insbesondere der Osterweiterung, gerieten in Vergessenheit. Schwieriger als zuvor wird es künftig sein, eine Entscheidung mit der nun dreifachen Mehrheit von Stimmen, Staaten und Staatsbürgern zu erzielen. Damit ist auf Umwegen ein Abschied von effektiven Mehrheitsentscheidungen eingeläutet worden.

Aufgrund dieser dreifachen Absicherung hätte man eine deutlichere Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen im Rat wagen können. Zudem waren sich im Prinzip alle Verantwortlichen über die Notwendigkeit dieses Schrittes einig. Auf den ersten Blick haben die Staats- und Regierungschefs auch eine quantitative Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen beschlossen: In etwa der Hälfte von 70 vorgelegten Bereichen hat man sich von der Einstimmigkeit verabschiedet. Doch verbleiben die Schlüsselbereiche wie Steuern, Soziales und Strukturpolitik weitgehend in der Einstimmigkeit. Und wie selten zuvor haben alle Mitgliedstaaten - nicht nur die traditionell vertiefungsskeptischen Vertreter - die Verteidigung ihrer spezifischen Einwände unverblümt als Triumpf nationaler Interessen gefeiert.

Das Ergebnis hinsichtlich einer effizienten Kommission bleibt sogar noch hinter der Amsterdamer Regelung zurück. Schon dort hatte man sich geeinigt, dass die großen Mitgliedstaaten auf ihren zweiten Kommissar verzichten, wenn ihr Stimmengewicht im Rat erhöht würde. Eine grundlegende Reform wollte man dann spätestens ein Jahr, bevor die Union auf 20 Mitglieder erweitert wird, realisieren. Nun kann die EU auf bis zu 27 Mitglieder anwachsen, bevor überhaupt wieder über eine Begrenzung nachgedacht werden muss. Eine handlungsfähigere Kommission hat Nizza jedenfalls nicht hervorgebracht. Daran waren jedoch nicht nur die Mitgliedstaaten schuld. Verstärkt wurde die Tendenz, der Kommission nur noch eine Randrolle zuzusprechen, durch die Kommission selbst: Denn selten blieb ein Kommissionspräsident bei wichtigen Vehandlungen so im Hintergrund. Scheinbar machtlos musste die Kommission den Trend zur Intergouvernementalisierung hinnehmen.

Von den hehren Reformvorsätzen ist also wenig übrig geblieben. Die Effizienz der Gesetzgebung wurde eingehegt in nationale Sicherheitsnetze. Die Legitimation beim Bürger durch rasche und sachgerechte Entscheidungen konnte nicht gesteigert werden. Dies kann auch der grundsätzlich richtige Beschluss nicht wett machen, dass sich künftig die Verteilung der Sitze im Parlament stärker an der Bevölkerungsgröße der Mitgliedstaaten ausrichten wird. Zudem sprechen die verzweifelten Bemühungen der Medien, den Unionsbürgern die Ergebnisse des Gipfels anschaulich zu vermitteln, für sich; die "dreifache Mehrheit" wird zum Symbol einer Union, die ihren Bürgern kaum ferner sein kann. Wenn politische Führung in einer EU der Fünfzehn schon nicht funktioniert, wie wird es dann in einer Union der 28 Mitgliedstaaten aussehen?

Aus dem unvollendeten Bundesstaat, dessen Leitsätze noch vor Nizza von mancher Europarede aufgegriffen wurden, ist ein Basar nationaler Interessen geworden. Trotz aller Prä-Nizza-Visionen hat der Europäische Rat erneut ein typisches Merkmal europäischer Politik aufgezeigt: Immer wenn es an die Substanz geht, brechen nationale Verhaltensmuster und historische Traditionslinien wieder auf. Gerade bei den Verhandlungen um das Prozedere und die Zusammensetzung der Institutionen wurde einmal mehr die Dramatik der Machtfrage deutlich. Schließlich war Nizza bereits der dritte Versuch zur Lösung der anstehenden Fragen, was auf die Brisanz des Austarierens von Interessen. Auf europäischen Bühnen ist trotz fünfzigjähriger Integrationsbestrebungen also immer noch einMachtpoker à la Macchiavelli zu beobachten.

Die Mitgliedstaaten haben die Chance zur grundlegenden Reform nicht genutzt. Dem Erlahmen des supranationalen Elans steht eine Stärkung der Regierungsbeziehungen gegenüber, das institutionelle Ungleichgewicht zu Gunsten des Rates bleibt bestehen. Ursache für diese Entwicklung sind zum einen die zunehmend divergierenden nationalen Interessen der Mitgliedstaaten. Ein derartiges Interessenkonglomerat produziert Gipfeltreffen wie Nizza, die durch eine immer ausgeprägtere Betonung der eigenen Anliegen gekennzeichnet sind. In dieser Hinsicht hat Nizza die Union der Erweiterungsfähigkeit kaum näher gebracht. Zum anderen liegt der Grund für die langwierigen Verhandlungen in der Tatsache begründet, dass die Integration bereits soweit vorangeschritten ist, dass jede Veränderung der Geschäftsgrundlage erhebliche und zum Teil unabsehbare Auswirkungen auf die Machtbalance der Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsorgane hat. Das bescheidene Ergebnis der Regierungskonferenz lag damit auch in der Logik des fortgeschrittenen Integrationsprozesses selbst begründet.

Einen wichtigen Beitrag hat Nizza immerhin geleistet: Im Bewusstsein, dass die Interessensunterschiede der Mitgliedstaaten sich in einer erweiterten Union noch verstärken werden und dass dies letztlich zu einem Auseindanderdriften der Errungenschaften des Einigungsprozesses führen kann, will die Union den Weg der Konsolidierung des gemeinsamen Besitzstandes beschreiten. Die wichtigsten Aufgaben, die sich die Staats- und Regierungschefs bis zum Jahr 2004 vorgenommen haben bestehen darin: 1. eine subsidiaritätsgerechte Arbeitsteilung zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten zu etablieren; 2. den endgültigen Vertragsstatus der in Nizza zunächst nur proklamierten Grundrechtscharta festzulegen; 3. eine Vereinfachung der undurchsichtigen Gemeinschaftsverträge zu erreichen und 4. die künftige Rolle der nationalen Parlamente in der europäischen Architektur zu bestimmen.

Dies knüpft an die bereits vor Nizza geführte Debatte um die Zukunft Europas an. Denn neben den machtpolitischen Konflikten wurde bereits im Vorfeld viel über den Weg zur Vollendung der Europäischen Union diskutiert. Diese Grundsatzdebatte über Zustand und Zukunft der europäischen Integration war überfällig, doch angesichts der Schwierigkeit, in institutionellen Detailfragen zu einer Einigung zu kommen, wirkt die selbst auferlegte Suche der Mitgliedstaaten nach einer gemeinsamen Vision für die Zukunft Europas vermessen. Nach den Grabenkämpfen von Nizza wird es schwierig sein, den supranationalen Impetus wieder zu stärken. Doch gerade eine Neuordnung der Verträge im Sinne eines konsolidierten Grundvertrages mit einer verbindlichen Grundrechtecharta sowie einer effizienten und nachvollziehbaren Arbeitsteilung könnte den viel gefürchteten "Superstaat" Europa verhindern. Gelingt dies nicht, so werden weiter Zentraliserungsängste geschürt, wird die EU an Handlungsfähigkeit verlieren und droht die Akzeptanz der Integration in vielen Mitgliedstaaten endgültig zu kippen.

Fraglich ist, ob solch weitreichende Schritte im Kreise der jetzigen EU, geschweige denn einer bis 2004 möglicherweise erweiterten Union, realisierbar sind. Ziel ist es, trotz des Kampfes zwischen dem alten und dem neuen Europa, zwischen dem Gesamtwerk und den Teilgruppierungen, zwischen dem supranationalen und dem intergouvernementalen Ordnungskonzept die Errungenschaften der letzten 50 Jahre zu sichern. In den nächsten Jahren muss ein dauerhafter Rahmen festgelegt werden, bevor der Erosionsprozess übermächtig wird und das künftige Gesamteuropa sich eher auf dem Niveau der OSZE als auf dem der Vision der Gründerväter einpendelt. Sind dafür nicht alle Mitgliedstaaten zu gewinnen, bleibt nur der Weg der Differenzierung. Dazu müssen aber zunächst Deutschland und Frankreich wieder enger zusammenrücken als dies vor und in Nizza der Fall war. Denn ohne den gemeinsamen Willen dieser beiden fehlt das Fundament für jedes tragfähige Zukunftskonzept Europas.

Werner Weidenfeld