Kultur: Neugliederung des Bundesgebiets: Länderspiel

Die Debatte ist so alt wie die Bundesrepublik, mit dem neuerlichen Anlauf für ein Land Berlin-Brandenburg wird sie wieder aufflammen: Neugliederung des Bundesgebiets heißt das durchaus stammtischtaugliche Thema. Zumal die nächsten Jahre zunehmend von einer Diskussion über die Reform des Föderalismus geprägt sein werden. Der sich zuspitzende Streit um den Finanzausgleich ist da nur ein Auftakt.

Und in diesem Streit hat der derzeit ehrgeizigste Föderal-Reformer, der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Wolfgang Clement (SPD), gerade angedeutet, dass eine "kritische Phase für die föderalen Strukturen" drohe, sollte es bei einem Beharren der ärmeren Nehmerländer auf ihrem Modell bleiben, das den Zahlern missfällt und die vom Bundesverfassungsgericht erhobene Reformforderung missachtet. Die "Nehmer" haben zwar die Mehrheit der Stimmen im Bundesrat, repräsentieren aber nicht die Mehrheit der Bevölkerung.

Clement hat darauf verwiesen, dass im Bundestag andere Stimmverhältnisse herrschen. Dort gehe es nach der Bevölkerungszahl. Die Zahlerländer Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg und Hessen hätten dort eine Stimmenmehrheit. Und Clement hat hinzugefügt: "Wenn man sich beim Geld nicht mehr einigen kann, dann stimmen die Strukturen nicht, dann ist etwas faul im föderalen Staat."

Seit der Wende in der Schieflage

Damit hat er das Thema Neugliederung angesprochen. Aus seiner Sicht konsequent: Sollen die Länder - auch im Zuge der Kompetenzdebatte innerhalb der EU - wieder eigenständiger werden, mehr Zuständigkeiten haben, um auch eigene flexible Struktur- und Förderpolitik betreiben zu können, dann müssen sie wirtschaftlich so potent sein, dass genügend Verteilungsmasse da ist. Kleine, ärmere Länder haben die nicht. Auch weil ihre Verwaltungskosten pro Einwohner höher sind - weshalb sie im Finanzausgleich dafür noch Geld bekommen. In der alten Bundesrepublik hat das keine große Rolle gespielt, das Ausgleichsvolumen war überschaubar. Mit dem Beitritt der ostdeutschen Länder ist das System in eine Schieflage geraten. Die Verteilungsmasse ist auf insgesamt 14 Milliarden Mark gewachsen, ohne die Mittel des Bundes wäre der Länderfinanzausgleich gar nicht mehr machbar. Nun, da sich zeigt, dass der Osten langfristig Zuschussgebiet bleiben wird, und der Bund versucht, seine Zahlungen zu reduzieren, wächst bei den Zahlerländern die Nervosität.

Die Neugliederung ist kein Thema, das völlig aus der Welt ist. Die Verfassung ist eindeutig. Artikel 29 des Grundgesetzes bestimmt, dass das Bundesgebiet neu gegliedert werden kann, "um zu gewährleisten, dass die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können". Angesichts des derzeitigen Ausgleichsvolumens im Bund-Länder-Finanzausgleich ist umstritten, ob die Situation nicht schon längst da ist, vor allem wegen der offenkundig dauerhaften Finanzschwäche der neuen Länder, des Saarlandes und Bremens.

Vorschläge gibt es seit Jahrzehnten. Unter denen der letzten Jahre (keiner wurde freilich je so ernsthaft vorgebracht wie der für Berlin-Brandenburg) blieb der eines Nordstaats lange Zeit im Gespräch: Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg sollen ihn bilden, zu den Befürwortern zählt der frühere Hamburger Bürgermeister Henning Voscherau (SPD). Auch eine Fusion von Sachsen und Thüringen (möglicherweise ergänzt um die südlichen Kreise von Sachsen-Anhalt um Halle) fand Anhänger. Ebenso gibt es Stimmen, die ein größeres Niedersachsen (mit Bremen und den ehemals preußisch-anhaltischen Gebieten um Magdeburg) für denkbar halten. Eine Fusion von Rheinland-Pfalz und Saarland ist angesprochen worden, sogar ein neues Bundesland zusammen mit Hessen. All diese Vorschläge heben auf die höhere Leistungsfähigkeit größerer Einheiten ab.

Vorbild im Südwesten

Für einen Erz-Föderalisten wie den Stuttgarter Ministerpräsidenten Erwin Teufel (CDU) sind Neugliederungspläne gar kein Problem, weil sein eigenes Land das beste Beispiel ist, dass es gut geht mit Fusionen.

Territoriale Neugliederung ist ohnehin nichts Ungewöhnliches in der deutschen Geschichte. Seit dem 18. Jahrhundert ist aus dem Flickenteppich namens Deutsches Reich schrittweise der heutige Bundesstaat geworden. Die derzeitige Länderstruktur geht im Westen wie im Osten nicht nur auf historische Gegebenheiten zurück, sondern auch auf Entscheidungen der Besatzungsmächte. Bremen etwa ist letztlich nur deshalb eigenständig geblieben, weil es als amerikanische Enklave in der britischen Zone lag - die US-Streitkräfte brauchten einen eigenen Hafen. Rheinland-Pfalz entstand aus dem nördlichen Teil der französischen Zone, weshalb Mainz seine rechstrheinischen Stadtteile an das "amerikanische" Hessen verlor. Niedersachsen wurde von den Briten aus den Ländern Hannover, Braunschweig, Oldenburg und Schaumburg-Lippe gebildet. Nennenswerte Trennungsgelüste hat es übrigens seit 1949 in keinem der neu zusammengefügten Bundesländer gegeben.