Gastkommentar : Minarette, Plebiszite und das Recht

Volksabstimmungen fehlen einige Vorzüge demokratischer Kultur.

Norbert Lammert
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Foto: Mike Wolff

Es gibt gute Argumente für Plebiszite und beachtliche Einwände dagegen. Das Schweizer Plebiszit zum Verbot des Baus von Minaretten hat offensichtlich auch und gerade jene Teilnehmer an der Debatte irritiert, die im Allgemeinen die stärksten Sympathien für plebiszitäre Ergänzungen eines repräsentativ verfassten politischen Systems haben.

Nach dieser aufsehenerregenden Volksabstimmung wird kaum noch vermutet, von Parlamenten gefällte Entscheidungen hätten gegenüber Plebisziten nur eine zweitklassige Legitimation. Tatsächlich sind Volksabstimmungen eine andere, gleichwertige, aber nicht unbedingt bessere Form demokratischer Willensbildung. Denn die politische Kultur einer Demokratie ist eben nicht allein an dem eher banalen Umstand zu erkennen, dass die Mehrheit entscheidet. Mindestens ebenso wichtig ist es, dass Grund- und Menschenrechte, gerade auch von Minderheiten, gewahrt bleiben. Das gestehen Mehrheiten im Allgemeinen zwar gerne zu, muss im konkreten Fall aber immer wieder aufs Neue verteidigt werden. Die Frage, wie dies sichergestellt werden kann, darf bei der Diskussion um Volksabstimmungen nicht außer Acht gelassen werden. Es ist jedenfalls eine kühne Vorstellung, besonders wichtige Fragen vorzugsweise durch Plebiszite zu entscheiden, ihre Ergebnisse im Einzelfall aber korrigieren zu wollen.

Sollen Gerichte über die Ergebnisse von Plebisziten befinden? So wie etwa das Bundesverfassungsgericht auch Gesetze für nichtig erklären kann, die der Deutsche Bundestag verabschiedet hat? Im Fall der Volksabstimmung über die Zulässigkeit des Baus von Minaretten wird bereits der Ruf nach dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte laut, dessen Rechtsprechung sich auch die Schweiz unterworfen hat. Wäre dessen Entscheidung die Lösung oder das nächste Problem? Die Autorität eines Gerichts, das sich gegen in Plebisziten gefundene Abstimmungsergebnisse stellt, wird ebenso strapaziert wie die Akzeptanz seiner Entscheidungen – auf diese ist aber gerade verfassungsgerichtliche Rechtsprechung angewiesen; sie kann nämlich in der Regel nicht im Wege der Zwangsvollstreckung durchgesetzt werden.

Wer unsere repräsentative Demokratie um plebiszitäre Elemente ergänzen will, sollte daher nicht auf nachträgliche verfassungsrichterliche Kontrolle setzen, sondern auf die vorherige Prüfung der Zulässigkeit einer Volksabstimmung. Diese müsste sich selbstverständlich auf die Frage beschränken, ob ein denkbares Ergebnis der Abstimmung gegen fundamentale Verfassungsprinzipien, insbesondere Minderheiten- und Menschenrechte, verstoßen könnte. Das wäre mindestens bei einer Verletzung jener Grundrechte zu bejahen, die der sogenannten Ewigkeitsgarantie unterliegen, also in keinem Fall geändert werden dürfen.

Es müsste zudem überlegt werden, wie auch solche Bestimmungen unseres Grundgesetzes geschützt werden, die dieser Garantie nicht unterliegen, etwa das Verbot der Todesstrafe. Es gibt also sowohl grundsätzliche wie praktische Probleme bei Plebisziten, die sich ganz sicher nicht als überlegenes Verfahren demokratischer Entscheidungsfindung eignen.

„Das Parlament ist heute demokratischer als jedes Plebiszit. Es schützt Minderheiten und wehrt Populisten ab“, hat kürzlich Heinrich Wefing in der „Zeit“ bündig festgestellt. Die Möglichkeiten zur Information und zur Kommunikation, mit deren Hilfe sich Interessen rasch bilden, bündeln und organisiert vertreten lassen, haben sich geradezu explosionsartig vermehrt; fast täglich melden Demoskopen ihre Ergebnisse zu nahezu allen Fragen von größerer Relevanz. Das hat die Bindung der politischen Repräsentanten an die Repräsentierten auch jenseits von Wahlen erheblich verstärkt.

Hinzu kommen die Vorteile parlamentarischer Entscheidungsprozesse, etwa die Möglichkeit zum Kompromiss. Dazu sind Volksabstimmungen prinzipiell nicht in der Lage. Vor allem aber verweigern sie einen wesentlichen Vorzug demokratischer Kultur: die Identifizierung politischer Verantwortung. Parlamentarische Mehrheiten sind identifizierbar, plebiszitäre Voten nicht.

Der Autor ist Präsident des Deutschen Bundestages.

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