Globalisierung : Die neue Hackordnung

„Multilateralismus à la carte”: Was der Klimagipfel von Kopenhagen über die Machtverhältnisse auf dem Globus lehrt.

Thomas Kleine-Brockhoff
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Thomas Kleine-Brockhoff ist Mitglied der Geschäftsführung des German Marshall Fund. -Foto: promo

Erst wenige Jahre ist es her, dass viele Europäer, leidend unter dem, was sie als Joch des George W. Bush empfanden, eine multipolare Welt herbeisehnten. Niemand tat dies eloquenter als der damalige französische Außenminister Dominique de Villepin. Er sagte eine Welt voraus, in der „die internationale Gemeinschaft“ alle Energien darauf richten würde, „eine neue Weltordnung“ zu errichten. Besser als die unipolare Ordnung werde diese „Welt der Kooperation” helfen, „jede Nation” im gemeinsamen Interesse aller „zu mobilisieren”.

Spätestens seit der UN-Klimakonferenz ist die Menschheit in dieser schönen neuen Welt angekommen. In Kopenhagen bot sich Multipolarität als Chaos dar. Der Klimaschutz ist Opfer machtpolitischer Realitäten geworden. Denn die Welt befindet sich im geopolitischen Übergang. Wo in so einem Übergang die Macht liegt, ist nicht mehr immer klar. Derzeit, sagt Hans Joachim Schellnhuber vom Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung, gebe es einfach „keine globale Institution, die ein globales Problem lösen” könne. Im Welt- Plenum habe er viel „Klima- Kitsch” gehört, bestehend aus allerlei Welterrettungsphrasen. Hinter den Kulissen seien aber „nicht die geringsten Zugeständnisse” gemacht worden.

In Kopenhagen zeigten sich zunächst die üblichen Schwächen des UN-Prozesses. Wo 192 Gleichberechtigte miteinander verhandeln, ist Blockade nie fern. Die antikapitalistischen Rede-Ausflüge eines Hugo Chavez mag man noch als Folklore abtun. Die prozedural begründeten Bremsmanöver der Entwicklungsländer erzeugen aber tagelang Stillstand und damit Zeitdruck. Von Misstrauen gegen die Großmächte getrieben, wollen sie erzwingen, dass alle Staaten gemeinsam die Schlusserklärung entwerfen. Zu einem solchen Dokument planetarer Basisdemokratie kann es und wird es aber nie kommen. Die traditionelle Lösung, eine repräsentative Staatengruppe für die Kompromisssuche zu finden, erweist sich heutzutage als Kunst. Denn schon die Großmächte bilden einen wachsenden Kreis, die Schwellenländer haben neuerdings andere Interessen als die Entwicklungsländer, und unter den Entwicklungsländern schälen sich mehrere Fraktionen heraus. Die Welt hat sich verändert, die alten Zuordnungen von Staaten spiegeln die Realität von Macht und Interessen nicht länger wider. Ein neues Equilibrium ist nicht in Sicht.

Wenn es im Plenum stockt, schlägt gemeinhin die Stunde der Führungsmächte. Sie müssen werben und überzeugen, Druck ausüben und Deals erzwingen. Beim Thema Klimaschutz heißt diese Macht seit etwa 15 Jahren Europa. Nirgendwo hat Europa seinen globalen Führungsanspruch derart laut erhoben und derart eindrucksvoll durch Ideen wie Vorleistungen untermauert. Im neuen Klimaschutzabkommen will Europa seine Werte und Normen durchsetzen: Das Klimaregime soll vom Konsensprinzip getragen werden und damit einen Höhepunkt des Multilateralismus darstellen, von einer schwachen und wechselnden Präsidentschaft geführt werden, auf Vereinbarungen über wechselseitige Rechte und Pflichten fußen und auf der Unterordnung nationaler Egoismen unter das große Ganze bestehen. Am Ende wird eine Art sozialdemokratischer Umverteilung auf Weltmaßstab dem Interessenausgleich zwischen Reich und Arm helfen. Kurzum: Das Klimaabkommen soll der Europäischen Union ähneln.

Doch als es darauf ankommt, in Kopenhagen, stößt Europa mit seinen postmodernen Vorstellungen von der Ordnung der Welt an eine Grenze. Die Macht vorbildhaften Verhaltens reicht nicht mehr aus. Auch weitere Vorleistungen, wie mancher sie fordert, könnten daran nichts mehr ändern. Europa prallt in Kopenhagen ab an Machtegoismen, an nationalen Interessen und am Beharren auf dem Prinzip der Souveränität des Nationalstaates – alles Phänomene, die Europas Union seit Jahrzehnten einzuschränken versucht. So widersetzt sich China sogar dem Grundgedanken europäischer Ordnungsvorstellungen: dem Prinzip wechselseitiger Verpflichtungen. China will sich eben zu nichts verpflichten und streicht deshalb eine Formulierung, nach der die Welt bis 2050 den Schadstoffausstoß halbieren soll. Doch damit nicht genug. China mag nicht einmal, dass andere sich binden. Deshalb muss der Satz weichen, nach dem die Industrieländer (zu denen China gar nicht zählt), 80 Prozent der Klimagase einsparen sollen. China fürchtet, indirekt unter Druck zu geraten, falls andere Staaten sich einigen und vorangehen. Einige Entwicklungsländer finden Gefallen daran, gemeinsam mit China zu blockieren und gefährden damit absurderweise ihr wichtiges Ziel: von den Industrieländern Milliardenhilfen für den Klimaschutz zu erhalten.

Am Ende greift Amerika ein. Doch hoch ist der Preis, um den Präsident Obama den Gipfel in einem Kraftakt vor dem kompletten Scheitern bewahrt. Im Text findet sich nichts mehr von wechselseitigen Rechtsverpflichtungen. Freiwillige Selbstverpflichtungen wird es stattdessen geben. Über deren Einhaltung sind andere Staaten in Kenntnis zu setzen. Dieses System des „pledge-and-review” hat einst George Bush vorgeschlagen, unter dem Protest der Europäer. Nun setzt Barack Obama es durch. Nicht aus freiem Willen, sondern aus Not. Freiwilligkeit ist der einzig verbliebene Blockadebrecher.

Seit der Weihnachtswoche tobt wieder eine Debatte über die Reform der Vereinten Nationen. Alle geloben Besserung und wollen Struktur und Führung der Klimakonferenzen verbessern. Das ist gewiss notwendig. Aber das Klimachaos ist eben nur Symptom für jene tektonischen Verschiebungen, die seit 1989 die Fundamente der Global Governance erodieren. Wirtschaftsmacht wandert ostwärts und transnationale Bedrohungen wie Terrorismus, Piraterie, Klimawandel oder atomare Proliferation breiten sich aus. Die globalen Institutionen haben sich derweil fast nicht verändert.

Trotzdem steht die durchgreifende Reform nicht zu erwarten. Die Gründe nennt Stewart Patrick vom Council on Foreign Relations in „The Washington Quarterly“: Es fehlt den Vereinigten Staaten heute die weltbeherrschende Macht. Nur der unipolare Moment nach dem Zweiten Weltkrieg ermöglichte die Begründung des institutionellen Multilateralismus im Rahmen der Vereinten Nationen. Auch ist die Welt jenseits der Nationen nicht länger unregiert. Zwischen 1951 und 1999 hat sich die Zahl der zwischenstaatlichen Organisationen versechsfacht, von 955 auf 6076. Die Zahl der multilateralen Verträge wuchs von 100 auf mehr als 700. Das Resultat ist ein „Multi-Multilateralismus”. Er besteht aus sich teils überschneidenden Mandaten und Mitgliedern. Wer inmitten dieser institutionellen Dichte reformieren will, verirrt sich schnell im Unterholz.

Jedenfalls lassen sich die Regeln nicht einfach neu schreiben, wie mancher während der Weltwirtschaftskrise der Jahre 2008 und 2009 forderte. Wie eingeschränkt die Bewegungsfreiheit im Geflecht der geltenden Regelsysteme ist, erlebte Barack Obama beim G-20- Gipfel in London. Es sei heutzutage anders als damals in Bretton Woods, stellte der US-Präsident fest, als „Roosevelt und Churchill in einem Raum beim Brandy zusammenhockten, … das war eine einfachere Verhandlung“. Bereits existierende Welt-Clubs einfach um die neuen Mächte des multipolaren Zeitalters zu erweitern, verspricht nur begrenzten Nutzen. Gremien werden zwar repräsentativer, aber auch ineffektiver. Und die Ineffektivität zu bekämpfen ist ja gerade Ziel jeder Reform – wie Kopenhagen zeigt. „Mir ist aufgefallen, dass jedes Land den kleinstmöglichen Teilnehmerkreis anstrebt”, sagt Barack Obama, „den kleinstmöglichen Kreis, der das eigene Land einschließt.“

Dass sich die Welt der neuen Lage trotzdem anpassen kann, hat – paradoxerweise – der Gipfel von Kopenhagen gezeigt. Es gibt von dort eine Fotografie, die die Zukunft zeigt. Zu sehen sind darauf, an einem ovalen Tisch einander gegenübersitzend, Barack Obama und Wen Jiabao, umringt von den Herren Singh, Zuma und Lula sowie verschiedenen Ministern. Das Bild zeigt die Verhandlung der Vereinigten Staaten mit den Basic-Staaten: Brasilien, Südafrika, Indien und China. Das sind die Kohlenstoff-Supermächte von heute und, wichtiger, von morgen. Wer mehr emittiert, hat größere Gestaltungsmacht. Das mag ein paradoxer Anreiz-Mechanismus sein. Er entspricht aber den Realitäten einer Welt, in der sich traditionell Wirtschaftskraft und Divisionen in Macht übersetzen.

Bemerkenswert auch, wer auf dem Bild nicht zu sehen ist, Russlands Präsident Medwedjew zum Beispiel. Noch vor ein paar Jahren gehörte Russland zum hoffnungsfrohen Club der Brics, also der Länder mit dem größten Wachstum und den größten Wachstumschancen. Brasilien, Indien und China gehörten noch dazu. Die Weltfinanzkrise hat Russlands Schwächen offenkundig werden lassen: einseitige Wirtschaftsstruktur, Investitionsmangel, Korruption, autoritäre Führungsstrukturen, sinkende Bevölkerungszahl.

Auch Europa ist in der finalen Verhandlungsrunde der Kohlenstoff-Supermächte nicht zu finden. Sein postfossiler Idealismus hilft hier nicht mehr weiter. Wo sich die größten Verschmutzer von morgen treffen, entspricht jede Einigung dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Immerhin produziert dieser Kreis ein Ergebnis. Und freiwillige Minimalziele zu vereinbaren, muss nicht notwendig schlechter sein als ehrgeizige Verpflichtungen (wie im Kyoto-Vertrag) zu unterlaufen.

Europa ist mit seinem postmodernen Kohlenstoffminderungsehrgeiz nur im nächstgrößeren Gestaltungskreis der Weltpolitik vertreten, jener Gruppe der 25, in der alle Weltgegenden und Interessen repräsentiert sind. Was sich im Chaos von Kopenhagen ad hoc bildet, hat dennoch System. Multilaterale Kooperation setzt vielfach minilaterale Vorabstimmung voraus, manchmal sogar Vorpreschen. Europa hat damit Erfahrung. Das Grenzabkommen von Schengen fußt auf diesem Gedanken. In der Terror-Krise fand sich eine Koalition der Willigen, im der Finanz-Krise eine Koalition der Fähigen, und in der Kohlenstoff-Krise bildet sich nun eine Koalition der Sündigen. Es kommt freilich darauf an zu vermeiden, was George Bush tat: durch die Einigung einer kleinen Gruppe die Welt in die Spaltung zu führen. Die Pfadfinder unter den Nationen müssen Konsens-Sucher bleiben. Nur so lässt sich die variable Geometrie wechselnder, sich überschneidender, manchmal sogar konkurrierender Institutionen produktiv gestalten. In der geopolitischen Phase des Übergangs wachsen deshalb Foren mit begrenzter Teilnehmerzahl und begrenzten Zielen heran: G 8, G 8+5, G 20, Major Economies Forum. Man sucht sich aus, was gerade passt. „Multilateralismus à la carte” nennt dies Richard Haass, der frühere Leiter des Planungsstabes im amerikanischen Aussenministerium. Der Klimagipfel von Kopenhagen dürfte diesen Prozess beschleunigen.

Deutschland hat wieder einmal erfahren müssen, wie klein es ist. Um seine Interessen und Normen zur Geltung zu bringen, braucht es Macht. Solche Macht verleiht die Union der Europäer. Europa trat zwar in Kopenhagen ungewohnt einig auf, aber es reichte trotzdem nicht. Nur in Verbindung mit Amerika besitzt Europa einen Hebel, der etwas bewegt. In Zukunft dürfte sogar die Allianz mit Amerika nicht mehr genügend Gewicht haben. Die Länder des Westens brauchen globale Partnerschaften mit den Basic-Staaten. Dabei sind nicht alles Basics gleich. In Kopenhagen hat sich neuerlich gezeigt, wie wichtig die Regierungsform eines Landes ist. China lehnt jede Verifikation von Klimaschutzmaßnahmen im eigenen Land kategorisch ab. Die Einhaltung eines Vertrages zu überprüfen stellt angeblich eine Verletzung der Souveränitätsrechte dar. So denken autoritäre Herrscher.

Es lohnt sich immer, die Welt zu betrachten wie sie ist, und nicht nur wie sie sein sollte. Wie unter einem Brennglas hat der Gipfel von Kopenhagen den Zustand der Global Governance hervortreten lassen. Gewiss, es gibt zu den Vereinten Nationen keine Alternative. Aber Illusionen sollte man sich nicht machen.

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