Politik: Gedämpfte Aufregung

Berlin - Sie sollte die „Mutter aller Reformen“ sein – mit viel Elan hatte sich die Politik 2003 daran gemacht, den Föderalismus umzukrempeln und das Machtverhältnis zwischen Bund und Ländern neu zu ordnen. Die Aufregung war groß damals. Reformstau war noch immer ein Schlagwort, und Rot-Grün hatte keine Mehrheit im Bundesrat mehr. Franz Müntefering und Edmund Stoiber wurden als Leiter der Föderalismuskommission zu Vätern einer Reform, die nach einigem Hickhack im September 2006 von der schwarz- roten Koalition umgesetzt wurden. Doch was ist aus der Reform geworden? Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags hat sich die Mühe gemacht, eine erste Bilanz zu erstellen – sie reicht bis Ende Februar 2009, ein Zeitpunkt, zu dem die Regierung Merkel/Steinmeier ihr Programm weitgehend abgearbeitet hatte. Weitgehend ungestört vom Bundesrat. Nur 18 Vermittlungsverfahren gab es zwischen 2005 und 2009. So „brav“ war die Länderkammer zuvor selten gewesen.

Dass es unter Schwarz-Rot so friedlich herging zwischen den beiden Kammern, war aber nicht nur Folge der Übermacht von Union und SPD, sondern eben auch das Ergebnis der Föderalismusreform I. Wie das Bundestagspapier zeigt, ist nämlich die Zahl der Gesetze, die der Bundesrat verhindern kann, deutlich zurückgegangen. Demnach sind mittlerweile noch 39 Prozent aller Bundesgesetze im Bundesrat zustimmungspflichtig – im Schnitt der Jahre seit 1949 waren es 53 Prozent, und in den 90er Jahren war man an die 60-Prozent-Marke herangerückt. Ziel der Müntefering-Stoiber-Kommission war es, auf einen Wert zwischen 35 und 40 Prozent zu kommen. Freilich dürfte die große Koalition gar nicht alle Möglichkeiten der Reform ausgenutzt haben, um an einer Zustimmung der Länder vorbeizukommen – man hatte ja die längste Zeit eine eigene Bundesratsmehrheit.

Was aber haben die Länder aus den Möglichkeiten gemacht, die sie mit der Reform hinzugewannen? Man muss fairerweise sagen, dass es nicht viele waren – das Wenige aber scheint auch nicht ausgeschöpft zu werden. Das Abweichungsrecht der Länder bei Bundesgesetzen vor allem im Umweltbereich etwa (von vielen Juristen als fragwürdiges Rechtsinstrument abqualifiziert) ist bislang kaum zum Zuge gekommen – es gab gerade einmal zwei Fälle, wegen Kleinigkeiten im Jagdrecht. Und auch bei Bundesvorgaben im Verfahrens- und Organisationsrecht, wo es ein Abweichungsrecht gibt, hat es nur drei Fälle von eigenständigen Regelungen gegeben.

Dagegen haben fast alle Länder eigene Ladenschlussgesetze verabschiedet – mit der etwas überraschenden Ausnahme Bayerns. Nun herrschen regionale Unterschiede, die liberalste Regelung gilt in Berlin. Relativ eifrig waren die Länder auch bei der Nutzung neuer Freiheiten zur Regelung des Strafvollzugs und des Rechts für Heime. Wobei sich beim Strafvollzug schnell zeigte, dass es mit der Eigenwilligkeit nicht weit her ist – zwölf Länder haben nämlich einen gemeinsamen Musterentwurf vereinbart. Nur Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen werden eigene Gesetze machen. Ähnlich ist es auch beim Beamtenrecht. Hier haben sich die Nord-Länder Niedersachsen, Bremen, Hamburg, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern zusammengetan, um ein identisches Landesbeamtengesetz auszuarbeiten. Die anderen Länder allerdings machen es selbst. Wobei bislang nur Thüringen ein eigenes Besoldungsgesetz verabschiedet hat.

Der bekannteste Fall, in dem ein neues Länderrecht auf Eigenständigkeit schnell wieder abgebogen wurde, war das Rauchverbot in Kneipen und Restaurants. Hier schob der Bund die Verantwortung den Ländern zu – mit der Begründung, das sei Gaststättenrecht (und damit Ländersache) und keine Angelegenheit des Arbeitsschutzes. Das Ergebnis ist bekannt: 2007 erließen fast alle Länder eigene Vorschriften mit unterschiedlichem Akzent, im Juli 2008 erklärte das Bundesverfassungsgericht die Gesetze von Berlin und Baden- Württemberg für teilweise verfassungswidrig. Und gab, wieder einmal in der Rolle des Ersatzgesetzgebers vor, recht detailliert vor, wie es sein muss – bis hin zur Vorschrift, dass unter 75 Quadratmetern Fläche in einer Einraumkneipe, die keine zubereiteten Speisen anbietet, das Rauchen gestattet werden darf. Womit via Karlsruhe die Einheitlichkeit praktisch wiederhergestellt war.