Gesetzesentwurf: Wie die Koalition das Wahlrecht ändern will

Im Wahlsystem für den Bundestag steckt ein Kobold, der möglicherweise schlimme Dinge tut. Sehen können wir ihn nicht, denn der Kobold hat eine Tarnkappe auf. Was genau er anstellt, ob und wie er Ergebnisse verzerrt, wem er hilft und wem er schadet, das alles weiß am Wahltag niemand. Man weiß nur, er ist da irgendwo. Wahlstatistikexperten ist es gelungen, durch hypothetische Berechnungen die Existenz des Kobolds so plausibel zu machen, dass das Bundesverfassungsgericht 2008 entschied, ihm müsse das Handwerk gelegt werden. Denn der Kobold stört die vom Grundgesetz gebotene Gleichheit der Wahl. Der Kobold heißt „negatives Stimmgewicht“. Die schwarz- gelbe Koalition hat sich nun auf ihren Entwurf für die von Karlsruhe verlangte Wahlrechtsreform geeinigt. Am Dienstag wird er in den Bundestag eingebracht.

Was ist das „negative Stimmgewicht“?

Dieses Phänomen kann in bestimmten Konstellationen dazu führen, dass Zweitstimmen für eine Partei, die Überhangmandate erhält, dieser schaden, weil es bei der Verrechnung der Stimmen über die Landeslisten hinweg tatsächlich zu einem Mandatsverlust kommt. Oder umgekehrt: Weniger Stimmen können zu einem Mandatsgewinn verhelfen. Der Nutzen für taktisches Wählen ist allerdings begrenzt – man kann das Wirken des negativen Stimmgewichts bei der Gesamtwahl nicht vorab berechnen. Klar ist nur, dass es auftritt, wenn es Überhangmandate gibt. Man weiß aber nicht, auch im Nachhinein nicht, um wie viele und um welche Mandate es letztlich geht. Immerhin stellten die Karlsruher Richter fest, dass der Kobold nicht massiv in die Wahl eingreift, insgesamt seien nur wenige Mandate betroffen. Entscheidend für die Richter war nicht, was das negative Stimmgewicht konkret anrichtet, sondern dass es überhaupt da ist. Es sei ein „erheblicher Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit“ und müsse vermieden werden. Das Gericht ließ offen, ob man an der Ursache ansetzt (also beim Entstehen von Überhangmandaten) oder an den Auswirkungen (was auf einen Ausgleich der Überhangmandate hinausläuft, die immer entstehen, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate erhält, als ihr insgesamt nach dem Zweitstimmenanteil zusteht).

Was will Schwarz-Gelb ändern?

Die Koalition nimmt einen Hinweis des Verfassungsgerichts auf, auf die bisher übliche Verbindung der Landeslisten einer Partei zu verzichten. Die Zahl der Mandate für ein Land wird nach der Zahl der Wähler bestimmt, dann wird auf die Parteien verteilt. Überhangmandate gibt es weiterhin, ohne Ausgleich. Reststimmen einer Partei, die nicht mehr für die Vergabe eines Mandats reichen, sollen nicht unter den Tisch fallen, sondern werden bundesweit zusammengetragen, in Mandate umgerechnet und den Landeslisten mit den höchsten Reststimmenzahlen zugeteilt. Das ist im Interesse der kleineren Parteien. Nach Angaben aus der Union geht es dabei um etwa fünf Mandate mehr.

Welche Probleme schafft das?

Thomas Oppermann, der Parlamentarische Geschäftsführer der SPD-Fraktion, nennt den Vorschlag ein „angreifbares Konstrukt“. Es werde zu noch mehr Überhangmandaten führen, weil es durch die Trennung der Listen einen noch gezielteren taktischen Einsatz des Stimmensplittings ermögliche. Er ist sich auch nicht sicher, ob die Reststimmenkorrektur nicht eine Art Systembruch ist, der wiederum in Karlsruhe scheitern könnte. „Das Versprechen der Demokratie ist das gleiche Stimmgewicht für alle“, sagt Oppermann – der schwarz-gelbe Plan sichere das aber nicht genügend. Zudem verschwindet das negative Stimmgewicht wohl nicht, weil nicht vorab den Ländern feste Sitzkontingente zugeteilt werden, sondern nach der jeweiligen Wahlbeteiligung.

Was wollen SPD, Grüne, Linke?

Die SPD schlägt vor, die Überhangmandate durch zusätzliche Ausgleichsmandate zu neutralisieren (wie das in den Landtagen die Regel ist). Zudem soll in einem zweiten Schritt zur Wahl 2017 das Verhältnis von Direkt- und Listenmandaten (bisher hälftig) zulasten der Direktmandate verändert werden, was Überhangmandaten entgegenwirkt. Auch in der FDP denkt man in diese Richtung. Oppermann hält es für denkbar, dass man den Ansatz der Koalition am Ende mit dem Wunsch der SPD nach Ausgleichsmandaten verbindet. Aus der Union gibt es Signale, dass man damit leben könne. Grüne und Linke wollen Überhangmandate ebenfalls ausgleichen, aber nicht durch Zusatzsitze, sondern durch eine Verrechnung der Überhangmandate einer Partei mit deren Landeslisten. Das Verfassungsgericht hat auch auf diese Möglichkeit hingewiesen.

Welche Folgen hätten die Oppositionsvorschläge?

Dem SPD-Vorschlag hält der Parlamentarische Geschäftsführer der Unionsfraktion, Peter Altmaier, entgegen, er blähe den Bundestag unnötig auf. Nach dem Modell der Sozialdemokraten (bei dem das negative Stimmgewicht bliebe) würde der aktuelle Bundestag nach der Berechnung des Statistikexperten Ulrich Wiesner 666 Sitze haben. Nach dem alten Wahlrecht sind es 622 Abgeordnete, einschließlich 24 Überhangmandaten für die Union. „Regulär“ hat das Parlament 598 Sitze. Es gibt aber auch Ausgleichsverfahren, die mit etwas weniger Zusatzmandaten auskommen als das von der SPD favorisierte.

Verringert man die Zahl der Direktmandate, müsste man auch die Zahl der Wahlkreise verkleinern. Einen solchen kompletten Neuzuschnitt der Wahlgebiete lehnt die Union strikt ab, weil sie den politischen Aufwand für viel zu groß hält.

Nach dem Modell von Grünen und Linken, das den Parteienproporz höher gewichtet als den Regionalproporz, müssten Listenmandate gestrichen werden. 2009 hätte das bedeutet, dass alle Listenmandate der CDU wieder verschwunden wären, denn die Zahl der CDU-Überhangmandate entsprach der Zahl ihrer Listenmandate. Norbert Lammert und Ursula von der Leyen säßen nicht im Parlament, die brandenburgische CDU hätte nur noch einen direkt gewählten Abgeordneten im Bundestag. Die Grünen setzten sogar noch eins drauf: Weil Überhangmandate der CSU gar nicht verrechnet werden können, weil sie nur in Bayern antritt, sollten zum Ausgleich gewonnene Direktmandate der Christsozialen gestrichen werden. Mehrheitsfähig ist das Listenausgleichsmodell im Bundestag nicht, auch wenn es das negative Stimmgewicht weitgehend vermeidet und das Parlament nicht aufbläht.

Welche Möglichkeiten gäbe es noch?

Eine saubere Lösung zur Vermeidung von Überhangmandaten ist die Abschaffung des Stimmensplittings. Der Wähler würde dann nur noch ein Kreuzchen bei einer Partei machen, die Stimme würde sowohl für den Wahlkreis als auch für die Liste gezählt. Das Zweistimmensystem ist eine Hauptursache für das Auftreten von Überhangmandaten, deren Zahl durch ein Einstimmensystem verringert werden könnte. Union und SPD wären möglicherweise dafür zu haben, FDP, Grüne und Linke wollen das Splitting weiter ermöglichen. Das Verfassungsgericht hat zudem ein System ins Gespräch gebracht, wonach die Hälfte der Abgeordneten direkt im Wahlkreis gewählt würde, die andere Hälfte über Listen, doch würden – im Gegensatz zu jetzt – die Direktmandate nicht auf Listen angerechnet. Das würde vor allem SPD und Union nutzen, denen fast alle Direktmandate zufallen.

Chancenlos ist auch die Einführung des reinen Mehrheitswahlrechts (es wäre das Ende von FDP, Grünen und Linken als Parlamentsparteien) und die reine Verhältniswahl, bei der es keine oder nur noch sehr große Wahlkreise gäbe.