Klimapolitik: Was der Brexit für den europäischen Emissionshandel bedeutet

Die britische Industrie ist ein wesentlicher Eckpfeiler des europäischen Emissionshandels. Mit dem Brexit wankt nun das Gesamtsystem. Der Preis für die CO2-Zertifikate brach nach dem Austrittsbeschluss massiv ein. Unter Europas Unternehmen macht sich seither große Unsicherheit über die Zukunft des Emissionsmarktes breit. Bleiben die Briten nach ihren Austritt nicht im Handelssystem, sagen Experten, hätte das immense Auswirkungen auf den Zertifikatepreis in der Europäischen Union – und damit auf die Wettbewerbsfähigkeit auch der deutschen Unternehmen.  

Kein Wort zur Klimapolitik: Auch nach den jüngsten Brexit-Reden der britischen Premierministerin Theresa May ist der Verbleib Großbritanniens im europäischen Emissionshandel unsicher. Das schadet dem Kohlenstoffmarkt – und der deutschen Wirtschaft.

Der 17. Januar 2017 hätte Klarheit bringen können. Doch während Theresa May ihre Vorstellungen über einen Austritt Großbritanniens aus der EU einläutete, schwieg sich die britische Premierministerin über den Verbleib Großbritanniens im EU-Emissionshandel aus. Sie weiß, warum: Ein Austritt Großbritanniens aus dem Emissionshandel würde diesen empfindlich treffen - und ist somit wichtige Verhandlungsmasse für die Briten.

Im Emissionshandel muss jedes Unternehmen für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxid  (CO2) ein Zertifikat vorweisen. Durch den Handel mit Zertifikaten lohnt es sich für Unternehmen mit relativ geringen Minderungskosten mehr Emissionen zu vermeiden, Unternehmen mit hohen Kosten können zusätzliche Zertifikate kaufen. Das EU-weite Emissionsminderungsziel wird durch die limitierte Gesamtzahl an Emissionszertifikaten erreicht. So weit die Theorie.

Die Briten waren stets Befürworter eines ambitionierten Emissionshandels, allen voran der britische Europaparlamentarier Ian Duncan. Er empfahl der britischen Regierung, die EU-Klimapolitik vom Brexit auszunehmen. Nach dem Brexit-Votum wollte Duncan von seiner Funktion als Berichterstatter für die Reform des EU-Emissionshandels zurücktreten – die Mitglieder des zuständigen Umweltausschusses des Parlaments lehnten ab. Die Begründung: Er sei unersetzlich.

So ist es nicht verwunderlich, dass am Morgen nach dem Brexit-Votum der Zertifikatepreis um 20 Prozent – stärker als das britische Pfund – einbrach, und auf unter fünf Euro sank. Ungewöhnlich ist dagegen, dass sich der Zertifikatemarkt nur schleppend erholte, ganz im Gegensatz zu den Aktienmärkten. Und das, obwohl Großbritannien frühestens 2020 aus dem EU-Emissionshandel austreten würde. Für die schleppende Erholung gibt es drei Gründe.

Großteil der deutschen Wirtschaft würde EU-Emissionshandel begrüßen

Erstens besitzen die britischen wie alle Unternehmen in der EU wegen einer hohen Überausstattung mehr Zertifikate, als sie brauchen. Es ist unklar, was mit diesen Zertifikaten im Falle eines britischen Austritts aus dem EU-Emissionshandel passiert. Um zu vermeiden, dass die Zertifikate am Ende wertlos sind, verkaufen die britischen Unternehmen ihre überflüssigen Zertifikate lieber schon jetzt.

Zweitens sichern Energieversorger sich gegen steigende Zertifikatepreise ab, indem sie Zertifikate bis zu drei Jahre im Voraus kaufen. Hedging nennt sich diese Praxis. Da die britischen Energieversorger nicht wissen, ob sie in drei Jahren überhaupt noch EU-Emissionszertifikate brauchen, gehen die Absicherungskäufe gerade stark zurück.

Drittens übersteigt das Angebot an Zertifikaten im gesamten EU Emissionsmarkt die Nachfrage seit Jahren. Deshalb ist der Zertifikatepreis besonders von Erwartungen über die künftige Zertifikateknappheit abhängig. Mit Großbritannien würde der wichtigste Unterstützer für ambitionierte Reformen austreten. Unternehmen stellen sich schon jetzt darauf ein und behalten weniger Zertifikate für die Zukunft. Das Angebot steigt, die Nachfrage bleibt niedrig, die Preise sinken.

Großbritannien ist mit zehn Prozent nach Deutschland der zweitgrößte CO2-Verursacher im EU-Emissionshandel. Und fast niemand kauft so viele Zertifikate, weil die nationalen Klimaschutzziele des Landes ambitionierter sind als die der EU. Bei einem Austritt Großbritanniens müsste die EU die Verpflichtungen der Briten in ihr Gesamtziel integrieren - und deutlich ehrgeiziger werden. Die Treibhausgasemissionen sind im britischen Stromsektor seit 2012 um rund 40 Prozent gesunken – unter anderem durch einen Kohlenstoff-Mindestpreis. Mit dem Ausstieg Großbritanniens würde der europäische Emissionsmarkt kohlenstoffintensiver. Die Nachfrage der kohlebasierten Stromsektoren in Deutschland und Polen bekämen mehr Gewicht. „Somit könnten die Zertfikatepreise mit einem Austritt Großbritanniens aus dem EU Emissionshandel auch steigen“, sagt Karsten Neuhoff, Abteilungsleiter Klimapolitik am DIW. Alexander Rau, Kohlenstoffmarktanalyst bei Carbonwedge, sagt dazu: „Das könnte längerfristig durchaus sein – für die nahe Zukunft aber wird im Markt erwartet, dass die Zertifikatepreise bei einem Austritt Großbritanniens aus dem Emissionshandel drastisch sinken.“

Wie sich die Preise auch entwickeln werden, der Großteil der deutschen Wirtschaft würde den Verbleib Großbritanniens im EU-Emissionshandel begrüßen.

Die energieintensiven Industrien erwarten Wettbewerbsnachteile, falls Großbritanniens aus dem EU Emissionshandel aussteigt. „Je größer der Kreis der teilnehmenden Staaten ist, umso effektiver wird das System und umso geringer sind die Probleme im internationalen Wettbewerb“, sagt Utz Tillmann, Hauptgeschäftsführer des Verbands der Chemischen Industrie. Michael Niese, Geschäftsführer und Leiter Europabüro der WV-Metalle befürchtet, dass der Austritt Großbritanniens „den Kohlestoffmarkt durch eine stärkere regionale Zersplitterung schwächen, die Entwicklung zu einem globalen Kohlenstoffmarkt bremsen und damit die Kosten des Klimaschutzes erhöhen“ würde. Außerdem dürfe „ein Austritt Großbritanniens aus dem ETS nicht als Anlass zur künstlichen Verknappung über die bestehenden Ziele hinaus missbraucht werden.“

Auch für den Stromsektor ist der Verbleib Großbritanniens im EU-Emissionshandel vorteilhaft. „Der Strommarkt ist zunehmend europäisch ausgerichtet und die CO2-Reduktionsziele lassen sich in einer größeren Gemeinschaft effizienter erreichen”, sagt Stefan Kapferer vom Branchenverband BDEW.

Der Emissionshandel benötigt grundlegenden Umbau

Für Holger Lösch vom Industrieverband BDI hingegen kommt die Mitgliedschaft Großbritanniens im EU-Emissionshandel nur in Frage, wenn das Land gleichzeitig die vier Grundfreiheiten anerkennt. Die vier Grundfreiheiten umfassen freie Kapitalflüsse, freier Handel mit Waren und Dienstleistungen und Personenfreizügigkeit – jene Freiheiten, die die britische Premierministerin durch ihren harten Brexit-Kurs gerade in Frage stellt.

London scheint zwar den Verbleib im EU-Emissionshandel anzustreben. Brüssel will aber vermeiden, dass Großbritannien EU-Vorteile genießt und sich gleichzeitig der gemeinschaftsrechtlichen Pflichten entzieht. Das wäre gerade bei einem harten Brexit der Fall - womit das „Norwegische Modell“ mit Verbleib im Europäischen Wirtschaftsraum, Anerkennen der vier Grundfreiheiten und automatische Mitgliedschaft im EU-Emissionshandel, vom Tisch wäre.

Ein harter Brexit zusammen mit dem Verbleib im EU-Emissionshandel entspräche dem „Schweizer Modell“. Großbritannien würde zunächst einen nationalen Emissionshandel einführen. Durch sogenanntes Linking könnten die europäischen und die britischen Zertifikate dann in beiden Systemen gehandelt werden. Das Modell ist aber nicht ohne Risiken. Mit der Schweiz sind die Linking-Verhandlungen seit 2014 ausgesetzt – eine Reaktion auf das Schweizer Volksabstimmungsergebnis zur Einschränkung der Personenfreizügigkeit.

Experten mutmaßen, dass die EU auch bei einem harten Brexit den Verbleib Großbritanniens im EU-Emissionshandel klimapolitisch begrüßen würde – sehen aber kaum Möglichkeiten, London an der Ausgestaltung des Emissionshandels weiter zu beteiligen. „Die Auswirkung des Brexit wird weniger direkt über den Zertifikatepreis, als indirekt über die politische Gestaltung des Emissionshandels spürbar sein. „Durch den Brexit entsteht ein Führungsvakuum, das wir momentan sicherlich nicht gebrauchen können“, sagt Constanze Haug, Klimaexpertin beim Thinktank Adelphi.

Die Unsicherheit über die zukünftige Ausgestaltung des Handels zwischen Großbritannien und der EU lähmt den Kohlenstoffmarkt auch indirekt. Je nach Szenario könnte die Industrieproduktion in der EU drastisch sinken, was wiederum mit einer geringeren Zertifikatenachfrage einhergehen würde – und damit noch weiter sinkenden Zertifiaktepreisen.

Für Investitionen in Erneuerbare Energien hat der mögliche Ausstieg Großbritanniens aus dem EU-Emissionshandel keine nennenswerte Bedeutung, sagt Harald Uphoff, kommissarischer Geschäftsführer des Bundesverbands Erneuerbare Energie: „Der Zertifikatepreis liegt längst am Boden. Sehr viel tiefer kann er nicht mehr abstürzen. Der Emissionshandel benötigt einen grundlegenden Umbau, damit er endlich einen ökologischen Nutzen entfaltet.“ Das konnte auch Großbritannien, trotz aller Bemühungen, bisher nicht erreichen.

Julia Bingler